Besnik Aliaj: Ja pse duhet reforma territoriale…me konsensus

Intervistë me Prof. Dr. Besnik Aliaj, rektor i Universitetit Polis, botuar në Mapo Online, 31 maj 2014

Pse reforma administrativo-territoriale është një ide e mirë?

I ka ardhur koha një reforme të thellë territoriale dhe argumentet janë të shumta. Kanë ndodhur disa zhvillime të rëndësishme në vend: procesi i parë ka të bëjë me ndryshimet e viteve ’90; me transferimin e pushtetit që lidhet me decentralizimin, pra me transferimin e kompetencave dhe pushtetit nga qendra në bazë, duke krijuar kështu njësitë vendore: komunat dhe bashkitë e qarqet. Aktualisht jemi në fazën kur rreth 70% e decentralizimit është realizuar, por ende mbetet e pasqaruar çështja e kompletimit të tij, dhe sidomos e financimit, pra e decentralizmit fiskal. Ende nuk është mundësuar partneriteti publik-privat, ka shumë kompetenca që janë të pushtetit lokal, por de fakto nuk rezultojnë si të tilla. Në fillim të vitit 2000 është bërë reforma e decentralizimit dhe ka avancuar shumë, por shkurt mund të themi sot se ajo ende nuk është e plotësuar, ka defekte, ka korrupsion, fragmentarizim, një lloj “feudalizmi” të territorit. Gjithashtu mungojnë kapacitetet për të përballuar këtë decentralizim. Nga ana tjetër ka ndodhur urbanizimi masiv dhe agresiv, si dhe abandonimi i rajoneve të tëra malore e rurale. Më parë, dy të tretat e popullsisë kanë qenë në zonat rurale dhe në zonat malore e kodrinore, ndërsa tani është e kundërta, kjo përmasë demografike pothuajse ka kaluar në Ultësirën Perëndimore, ndërsa një e katërta e popullsisë së vendit ka ikur në emigracion jashtë vendit, edhe pse kontribuon ekonomikisht për familjet.

Nëse do t’i krahasojmë të dy proceset që fola më sipër, do të kuptojmë se kemi zhvendosur kompetencat nga qendra në bazë, ndërsa popullsia ka ndjekur tendencën e kundërt. Pra, është braktisur një pjesë e madhe e territorit në një kohë kur ka një shfrytëzim më radikal të burimeve natyrore, gjë që ka sjellë edhe shtimin e problemeve sekondare, siç janë katastrofat mjedisore, informaliteti etj. Ne aktualisht pas dy dekadave ndryshim kemi një PBB të dytë, të krahasueshme me 13 miliardëeuro informale, krahas PBB zyrtare formale. Pra, kjo sjell nevojën e ndryshimit të qeverisjes në mentalitet dhe në strukturë dhe formë. Do të thotë se është e nevojshme të reformohen institucionet, por edhe struktura në tërësi në mënyrë që t’i përgjigjet këtij riorganizimi të ri, këtij modeli të ri qeverisjeje.

Ka edhe një aspekt tjetër (që dikur konsiderohej si jo shumë i rëndësishëm), që duhet të nënvizohet e që është integrimi në BE. Kjo kërkon që shtetet që do të anëtarësohen të kenë një lloj qëndrimi ndaj asaj që quhet qeverisja rajonale. Pra, një hallkë midis qeverisë qendrore dhe asaj vendore. Kjo sepse Europa konsiderohet si një identitet politik dhe administrativ produkt i larmisë dhe diversitetit të rajoneve, që shkon kundër logjikës së kufijve historikë për të cilët Europa ka bërë 2 luftëra. Në rastin e vendeve të vogla, siç është Shqipëria, natyrshëm lind pyetja: a duam ne të kemi qeveri qendrore dhe lokale, po me pjesën e ndërmjetme çfarë do të ndodhë? A ka nevojë reale për të? A kemi ne identitete të tilla të forta? Kush duhet ta luajë këtë rol kur ka konflikte? Si do të realizohet ai që njihet si zhvillimi dhe bashkëpunimi rajonal? Po ai ndërkufitar? A mund të bëhen plane e politika zhvillimi të koordinuara dhe jo të fragmentarizuara? Pra, gjithçka ka të bëjë me atë që në zhargonin tonë njihet si qeverisja rajonale. Në këtë rast ne kemi shumë paqartësi. Le të marrim çështjen e Qarkut: në Kushtetutën e vitit 1998 është konsideruar sikur është qeverisje me funksione të natyrës rajonale, por nga ana tjetër është thënë se është qeverisje e nivelit të dytë, vendore. Në këtë rast ka një konflikt të qartë që në legjislacion dhe në konceptin e funksionimit të shtetit. Supozohet se Qarku luan rolin ndërmjetës, koordinues, me anë të politikave ndërkomunale, por në fakt, për shumë arsye nuk e ka luajtur atë. As qeverisja qendrore dhe as ajo lokale nuk kanë dashur të lëshojnë kompetencat e tyre, ndërkohë që pasojat sekondare janë bërë primare dhe kaosi në territor-mjedis dhe informaliteti në ekonomi kanë lulëzuar në përmasa të frikshme.

Kërkohet një vullnet shumë i madh për ta parë jo si një proces i ngushtë politik, por kryesisht për eficiencën ekonomike të vendit dhe eficencën e burokracisë së shtetit. Nga ana tjetër, kjo mund të rezultojë në një burokraci ose hallkë të tepërt, por historikisht ne kemi pasur ato që njihen si entitete rajonale. Është e rëndësishme madje të sqarohet nëse do të kthehemi tekmemoria historike, për të parë e kuptuar se përse kanë ekzistuar këto identitete të forta rajonale, cilat kanë qenë të përbashkëtat apo do të na duhet t’i harrojmë: psh: Jug-veri, Mirditë, Has, Krumë… apo Kolonjë, Skrapar, Labëri, Çamëri etj…etj., etj.

Bashkimi Europian ka edhe politika që sot janë më fleksibël, duke çuar financime apo instrumente zhvillimi pikërisht në këtë nivel rajonal, sepse ka synuar që të fuqizonte decentralizimin me anë të mekanizmave koordinues, dhe të mos ta çonte të gjithë mbështetjen te pushteti qendror, por të kishte mundësi që zhvillimi të ishte i balancuar në gjithë rajonet e vendit, që janë edhe rajone të BE. Kjo krijon mjaft hapësira për kreativitet dhe debat. Edhe në Shqipëri një pjesë ishin kundër, e një pjesë ishin pro në këtë debat. De fakto, sot në Shqipëri edhe pse me shumë probleme, ka një “shtresë-institucion të mesme qeverisje” që është Qarku, por kjo formë nuk është barabartë me rajonin. Është diçka ende rudimentare dhe ambigue që, ose duhet reformuar në rajon, ose duhet eliminuar fare. Janë koncepte të ndryshme, ndaj dhe është e nevojshme të merret një vendim. Aktualisht siç theksova më sipër kemi urbanizim radikal, zhvendosje të popullsisë, informalitet, decentralizim dhe konflikt midis këtyre lëvizjeve. Kompetencat janë deleguar ‘poshtë’, ndërkohë që njerëzit janë zhvendosur në qendër, ndërsa burimet gjenden kryesisht në pjesë të territorit që ndodhen jashtë kontrollit. Kjo është humbje e madhe për ekonominë, mirëqenien dhe progresin tonë. Mungon mendimi strategjik totalisht!

Ka disa alternativa për këtë reformë. A mund të na jepni një panoramë dhe shpjegim të tyre?

Shqipëria ka ende një mesatare të ardhurash për frymë shumë më të ulët nga ajo evropiane, edhe pse kjo ka ardhur në rritje. Por, nëse ne do të duam ta arrijmë këtë nivel, duhet të përmirësojmë urgjentisht logjikën dhe eficiencën ekonomike të vendit. Për të arritur këtë është e nevojshme pikërisht që të bëhet rregullimi nga pikëpamja strukturore dhe më tej me mentalitetin qeverisës përmes reformave të tilla. Struktura duhet t’u përgjigjet çështjeve që hasen në realitet. Ndaj duhet të marrim një vendim të unifikuar dhe konsensual nëse do të kemi vetëm qeverisje qendrore dhe lokale, apo do t’i shtojmë edhe atë rajonale? Por kjo duhet të bëhet për të transferuar më tej kompetenca të qeverisë qendrore sa më afër komuniteteve e autoriteteve vendore, dhe jo për t’u marrë këtyre të fundit kompetenca. Kjo duhet të jetë shumë e qartë nëse ka një nismë ligjore.

Nga ajo që është lënë të kuptohet deri tani në debatin publik, qeveria ka evidentuar dy çështje në reformën që është nisur prej saj: e para, ka të bëjë me atë që njihet si konsolidimi i qeverisjes vendore; dhe e dyta, ka të bëjë me qëndrimin që do të mbahet ndaj çështjes së rajonit. Në këtë rast kjo implikon diskutimin për qeverisjen rajonale në tërësi, dhe për Qarkun konkretisht. Ky proces duhet të garantojë thellimin e decentralizimit, pra që nënkupton që një pjesë e kompetencave t’i çohen më afër komuniteteve vendore si parakusht. Ne mund të flasim më tej për dekoncentrimin e pushtetit në rajone, sepse në të kundërt ideja e centralizimit do të ishte e gabuar për këdo!

Në këtë rast diskutimi shtrohet sesi mund ta konsolidojmë akoma më tej qeverisjen vendore. Ne kemi diçka më pak se 380 komuna dhe bashki. Çështja është, a do të vazhdojmë të ruajmë këtë numër? Disa mendojnë po, por shume të tjerë mendojnë jo. Në këtë nivel ka disa shërbime që kërkojnë zbatimin e asaj që njihet si ekonomia e shkallës, siç janë: transporti publik, largimi i mbetjeve urbane, arsimi, shëndetësia etj. Për të bërë këtë është hedhur një tezë, sipas së cilës mund të shkohet nga rreth 380 njësi, në modelin e njësive vendore të madhësisë së rretheve të dikurshme në përmasa. Qëllimi është që të reduktohet numri i këtyre njësive (që ende nuk dihet sesi do të quhen, por le të themi komuna me funksion mix urban dhe rural). Kjo do të kishte vërtet një avantazh, dhe pse mbetet të shikohet sesi do të reagojnë vetë komunitetet. Jo vetëm krijon një njësi më të madhe që është më eficiente ekonomikisht, por bën një rikonceptim të mënyrës së jetesës dhe të zhvillimit ekonomik në një kohë recesioni global ekonomik dhe kur procesi i urbanizimit si model zhvillimi ekonomik ka arritur pikun dhe praktikisht ka mbaruar. Në këtë moment kërkohet të merren masa korrektuese dhe mbështetëse përfshirë sektorë si ndërtimi dhe tregu i pasurive të paluajtshme, sistemi bankar, bujqësia, sipërmarrja private në tërësi etj. Pra, është e nevojshme që të merren masa për ta riorientuar ekonominë në kushtet e reja të krijuara. Shkurt, kërkohet një balancë e re midis fshatit dhe qytetit, midis territorit urban dhe bujqësor, avantazhet që krijohen në territorin urban, tregu, shërbimet që krijohen duke shfrytëzuar më mirë edhe territorin bujqësor, burimet e tij, mund të plotësojnë më mirë njëri-tjetrin. Gjithashtu, kjo do të sillte benefite edhe për punësimin.

Mbështetur te këto që thoni, ç’rrugë duhet ndjekur për ndarjen e re territoriale?

Kriteret do të duhet të jenë të ndryshme, mund të fillojmë me faktin që çdo vendim duhet të jetë konsensual politikisht si parakusht. Por kriteret mund të jenë ato të ekonomisë së shkallës. Por mund të jenë edhe kritere historike, që kanë lidhje me traditën, me aspektin mjedisor-territorial (ai që njihet si koncepti i pellgut ujëmbledhës). Në Shqipëri ekzistojnë gjashtë pellgje ujëmbledhëse (zyrtarisht, dhe ka edhe shumë nënpellgje) që krijojnë basene ekologjike që mund të përbëjnë një kriter vital për ekonominë, cilësinë e jetesës, dhe rrjedhimisht edhe për ndarjen administrative. Gjithashtu mund të jetë edhe potenciali për të tërhequr investime të huaja ose vendase. Për shembull, nëse shohim se Tirana, Elbasani dhe Durrësi janë “motori” i ekonomisë, atëherë mund t’i shohim si një rajon i përbashkët. Gjithashtu mund të merren në konsideratë edhe format e ndërmjetme, siç janë rajonet metropolitane, ose aglomerimet e mëdha urbane (ultësira perëndimore). Gjithashtu, numri i popullsisë mund të jetë një kriter, aktiviteti ekonomik gjithashtu, traditat, po ashtu. Mirdita për shembull, me traditën e saj duhet të respektohet, po kështu Labëria që shtrihet në tri qarqe, mund të grupohet dhe të shihet si potencial edhe nga pikëpamja turistike dhe mjedisore. E njëjta gjë mund të thuhet edhe për pjesën veriore, Alpet, por edhe atë bregdetare në Jug. Si kriter mund të përcaktohet edhe aksesi përmes infrastrukturës. Për shembull: nëse territori e orienton një zonë me Tiranën, por infrastruktura e lidh me Elbasanin, atëherë është kjo e fundit përcaktuese de fakto. Në të kundërt, autoritetet duhet të investojnë strategjikisht në infrastrukturë dhe shërbime shtesë. Faktorët mund të jenë të shumëllojshëm dhe janë analizat ato që mund të çojnë në krijimin e një vizioni, gjë të cilën ne tashmë në Universitetin Polis e kemi bërë dhe e kemi shpallur edhe publikisht përmes Institutit tonë kërkimor Co-PLAN.

Me sa unë kam kuptuar, ajo që aktualisht diskutohet edhe nga ana e mazhorancës është ideja e konsolidimit, thënë shkurt, reduktimi i numrit të njësive vendore duke i çuar në rreth 36-45. Në princip nuk jam kundër kësaj ndarjeje, por do të duhet të shihen edhe aspekte të tjera, sikundër është edhe ai politik, sepse një vendimmarrje e tillë nuk është as dhe vetëm e Parlamentit dhe llogarive banale të numrave të votave në të, në të kundërt duhet një konsensus gjithëpërfshirës midis forcave politike atje, por edhe me grupet e interesit që në këtë rast janë aq të mëdha sa nuk mund të injorohen. Këto janë çështje principiale që dalin përtej një mandati politik, apo një qeverie. Kanë të bëjnë me vetë shtyllat e shtetit shqiptar, dhe të çdo shteti në tërësi. Është një vendim që do të ndryshojë modelin tonë të jetesës, dhe që do ketë impakt të madh social, ekonomik, politik, ndaj askush nuk ka luksin të marrë vendime të nxituara dhe të vetmuara, sikurse askush nuk mund të luajë politikisht me këtë çështje, për interesa të ngushta politike. Kushdo qoftë!

Është folur për modele të huaja, këtë apo atë, duhet të ndjekim një të tillë si zakonisht apo duhet krijuar një i ri?

Europa ka një model në lidhje me ndarjen rajonale për qëllime statistikore dhe të zbatimit të politikës së zhvillimit rajonal, e që niset nga sistemi NUTS dhe më konkretisht niveli NUTS II, i cili nuk duhet të ketë më pak se 800 000 banorë, dhe u lihet autoriteteve të çdo vendi të zgjedhin nëse rajonin qeverisës do ta mbivendosin me rajonin statistikor NUTS II. Në fakt, eksperienca tregon se jo domosdoshmërisht ka përputhje dhe modelet e rajoneve dhe qeverisjes rajonale në Europë janë të larmishme dhe i përshtaten kontekstit specifik. Në rastin e Shqipërisë, ndarja rajonale do të përkthehej në aspektin numerik në 3-4 njësi. Por në analizat që ne kemi bërë si universitet, së bashku me Co-PLAN, ka rezultuar se do të ishte më e udhës që territori të ndahej në 4-6 rajone. Kjo do të çonte në menaxhim më të mirë e më të qëndrueshëm të të gjitha burimeve dhe të një qeverisje më të koordinuar dhe më të përgjegjshme. Do të ishte edhe më efikase për investitorët vendas dhe të huaj, pasi procesi i negocimit do të ishte më i lehtë dhe ndikimi ekonomik i biznesit do të ishte më i gjerë. Natyrisht, nëse do të flasim për konsolidim pushteti rajonal, atëherë duhet të merret në konsideratë edhe aspekti i trashëgimisë historike. Shqipëria që nga periudha otomane, por edhe më herët ka pasur katër entitete të mëdha rajonale. Më vonë, mbreti Zog, me krijimin e shtetit të mirëfilltë shqiptar krijoi 10 prefektura, që i organizoi dhe që u ruajtën disi si njësi rajonale deri në vitet e para të komunizmit. Më pas u kalua në kulturën e centralizuar të Rretheve, që në fillim ishin 32 e më pas u bënë diku te 36. Kjo skemë u trashëgua për inerci edhe në vitin 1993, kur u bë transformimi dhe reformat e para postkomuniste, u krijuan prefekturat dhe qarqet, e më pas u reflektuan këto edhe në Kushtetutën ’98-ës. Ne duhet të ruajmë këtë traditë sa i takon efekteve pozitive që ato kishin, dhe nuk është e nevojshme që të ‘shpikim’ modele të tjera, por kjo nuk përjashton të drejtën për zhvillim në mënyrë kreative e kritike.

Nëse do të kemi si prioritet konsolidimin e qeverisjes rajonale, atëherë kriteri që duhet të prevalojë edhe faktori ekonomik dhe sidomos eficenca ekonomike. Kur flasim për ekonominë, duhet të kemi parasysh burimet natyrore të shpërndara në mënyrë të balancuar dhe njerëzit dhe komunitetet për të cilët bëhet gjithë ky diskutim. Faktori tjetër duhet të jetë ai historik. Kjo ka të bëjë me ruajtjen e traditës institucionale, si dhe të identiteteve krahinore si produkte të konsensusit historik etj. Por natyrisht, kjo duhet të jetë e balancuar me zhvillimin ekonomik-mjedisor që është më i rëndësishmi. Koncentrimi në një numër më të kufizuar i njësive vendore dhe rajonale do të shërbejë për të pasur më pak burokraci. Madje nuk duhet të mendohet në konceptin e ngushtë të kursimit të fondeve për administratën, edhe sepse kjo ka rëndësinë e vet (p.sh, mendohet se ulja e kostove në këtë rast është rreth 80 milionë euro në vit), por në radhë të parë duhet menduar për kapacitetet njerëzore.

Ku duhet treguar kujdes?

Këtu unë e mbyll duke nënvizuar se, në gjithë këtë diskutim ka nevojë për një kompromis të gjerë e të thellë politik e social, pasi duhet të merren vendime historike, p.sh, se si do të jetë administrata? Si do të jetë pjesa e saj fikse ndaj ndryshimeve politike? Cili do të jetë ai nivel që do të jetë politik e do të ndryshohet në mënyrë që zgjedhjet të mos cenojnë mbarëvajtjen e punës së institucioneve, të mos cenohet memoria institucionale dhe e shtetit, të mos cenohen kapacitetet humane, dhe mos bëhen masakra ligjore shkurtimesh politike e të paargumentuara në këtë administratë. Kjo dhe të tjera na bëjnë të mendojmë se një reformë e territorit kërkon kompromis si parakusht. Dhe kompromisi tejkalon vetë temën e ndarjes administrative territoriale.