Nisma legjislative

Procesi ligjvënës e ka burimin e tij në të drejtën e nismës, e cila përcaktohet në dispozita kushtetuese. Nisma legjislative paraqitet në dy forma: në nismën e ligjeve, në kuptimin e mirëfilltë të fjalës, e cila ushtrohet në formën e projektligjeve, dhe në nismën e derivuar prej së parës, e cila ushtrohet duke i u referuar projektligjeve në procesin e shqyrtimit. Nisma e derivuar përbën të drejtën e amendamentit. Këto dy forma të nismës ndahen midis qeverisë dhe anëtarëve të parlamentit. Ndërmjet këtyre dy formave të nismës, në praktikë, parlamentarët duket se preferojnë të drejtën e amendamentit, se sa të drejtën e nismës së ligjeve. Në procesin ligjvënës, kjo përbën kontributin e tyre më të rëndësishëm. Megjithatë në doktrinën dhe praktikën parlamentare në Shqipëri, ky kontribut nuk shihet i lidhur me të drejtën e nismës së amendamenteve, por më shumë i lidhur me aspektin e përgjithshëm të procesit të ligjbërjes.

Në Kushtetutës së Shqipërisë, neni 81, pika 1, përcaktohet se: “Të drejtën për të propozuar ligje e ka Këshilli i Ministrave, çdo deputet, si dhe 20 mijë zgjedhës”. Sipas kushtetutës franceze, neni 39.1, «nisma e ligjeve i përket njëkohësisht Kryeministrit dhe anëtarëve të parlamentit”. Kurse sipas kushtetutës italiane e drejta e nismës është më e gjerë: nisma legjislative i atribohet qeverisë, çdo anëtari të parlamentit, popullit, këshillave rajonale, këshillit nacional të ekonomisë dhe të punës. Kushtetuta italiane parashikon që kjo e drejtë mund ti jepet edhe organeve apo enteve të tjera me anën e ligjeve kushtetuese. Në Shtetet e Bashkuara të Amerikës të dy dhomat e Kongresit kanë fuqi të plotë legjislative; nisma legjislative është përgjithësisht parlamentare, por shpesh ajo merr edhe mbështetjen e Presidentit. Vetëm në 21 shtete ushtrohet e drejta e nismës popullore.

Sipas doktrinës, ekzistojnë dy kategori nismash të ligjeve. Në parlamentet e traditës franceze kur teksti është me origjinë qeveritare, cilësohet si “projekt-ligj”, ndërsa, kur ka për autorë deputetët, quhet “propozim-ligj”. E njëjta gjë vlen edhe për Dhomën e përfaqësuesve të parlamentit italian (jo për Senatin). Në praktikën parlamentare të vendit tonë nuk ka dallim në emërtimin e projektligjeve të iniciuara nga qeveria, nga deputetët apo nga zgjedhësit; në të gjitha rastet përdoret emërtimi “projektligj”.

Përkufizimet kushtetuese të nismës së ligjeve përmbajnë parimin e barazisë dhe parimin konkurues midis nismave të ndryshme. Pra, e drejta e nismës qeveritare dhe e drejta e nismës parlamentare, në parim, duhet njëlloj të nisin procesin ligjvënës. Megjithatë për projektet me origjinë parlamentare shpesh përmes dispozitave të tjera kushtetuese apo rregullatore futen kufizime. Kështu, bëjnë përjashtim nga parimet e mësipërme, projektligjet për të cilët qeveria ka monopolin e paraqitjes, si për shëmbull në rastin e ligjeve të financës, ligjeve të financimit të sigurimeve shoqërore, ligjeve të planifikimit dhe programimit të zhvillimit ekonomik, si dhe ligjeve që autorizojnë ratifikimin ose miratimin e traktateve ose marrëveshjeve ndërkombëtare. Në këto raste dallime ka edhe në procedurat e shqyrtimit dhe miratimit të tyre në krahasim me procedurat e zakonshme legjislative.

Përsa i përket përmbajtjes së projektligjeve, ajo duhet t’i korespondoj “fushës së ligjit”, domethënë, fushës ku kërkohet që rregullimi të bëhet nëpërmjet ligjit. Kushtetuta franceze[4] fiksohen fushat kryesore të ligjit, që i përkasin kësaj kompetence; por shumë dispozita të tjera kushtetuese parashikojnë ndërhyrjen e ligjit (sidomos të gjitha ato që preçizojnë që një çështje rregullohet nga një ligj organik) ose e kërkojnë (duke vendosur parime me vlerë kushtetuese). Sidoqoftë, parlamenti mund të bëj ligje edhe përtej kompetencave e përmëndura më sipër, si do të shohim në fund të këtij kapitulli.

Për projektligjet me origjinë qeveritare dhe parlamentare. ka dallime në kushtet e ushtrimit të tyre. Projektet e pregatitura nga qeveria zakonisht i nënshtrohen një procedure konsultimi paraprak të përcaktuar, kurse propozimet e bëra nga parlamentarët nuk i nënshtrohen një procedure të tillë. Gjithashtu vënia në lëvizje e nismës qeveritare ushtrohet nën përgjegjësinë e kryeministrit. Fakti që projektet e ligjit depozitohen nën autoritetin e kryeministrit ka kuptimin e ushtrimit në mënyrë të unifikuar të nismës qeveritare: depozitimi merr formën juridike të një dekreti të shefit të qeverisë, të kundërfirmuar nga ministri përgjegjës. Në të kundërtën, nisma parlamentare është një prerogativ normalisht i ushtruar në mënyrë personale prej sejcilit të deputetëve. Ndërkaq, asgjë nuk i ndalon një grup deputetësh të bashkohen për të depozituar një projektligj.

Të dhënat statistikore pothuaj në të gjithë parlamentet tregojnë që numri i ligjeve që rezultojnë prej nismave qeveritare është shumë më i madh se ai i ligjeve që vijnë prej deputetëve. Në përgjithësi ky raport është më i lartë se 90% në favor të nismës qeveritare. Numri i projektligjeve të sjella nga qeveria rritet edhe për shkak të disa detyrimeve kushtetuese, si ato të së drejtës së qeverisë për ligjet me përmbajtje financiare, apo të projektligjeve të ratifikimit, miratimit të traktateve dhe marrëveshjeve ndërkombëtare. Në Kuvendin e Shqipërisë, të paktën që nga vitit 1991, nismat ligjore nga deputetët thuajse kanë qënë inekzistente. Kontributi i tyre legjislativ është i dukshëm kryesisht në ndryshimet që pëson projekti për shkak të amendamenteve. Në mjaft raste, teksti i projektligjit që del nga komisioni përgjegjës është mjaft i ndryshëm nga teksti fillestar i propozuar nga qeveria.

Krahas së drejtës së nismës, është dhe e drejta e tërheqjes së saj. Kjo vlen si për qeverinë ashtu dhe për deputetët. Çështja se deri në cilën fazë projekligji mund të tërhiqet. Kur komisioni e ka paraqitur projektligjin në seancë plenare, ai nuk është më në disponibilitetin e propozuesit; në këtë rast tërheqja duhet të ketë konsensusin e seancës, ose të paktën nuk duhet të kundërshtohet prej saj. Sipas disa eksperiencave të tjera, qeveria mund të tërheqë një projektligj në çdo moment deri në miratimin e tij përfundimtar nga parlamenti.

Tërheqja e nismës në rregulloren e Kuvendit të Shqipërisë rregullohet në nenin 72: “Nismëtari i projektligjit ose i projektvendimit mund ta tërheqë projektin e tij deri në çastin kur ai nuk është votuar në parim në seancë plenare”. Tërheqja mund të bëhet nëpërmjet një vendimi të qeverisë ose të një deklarate të bërë nga një anëtar i saj në seancë plenare. Por shpesh qeveria kënaqet të tërheq projektin prej rendit të ditës. Në të njëjtën mënyrë veprohet edhe për tërheqjen e një ose të disa neneve të një projektligji në bazë të konfirmimit të ministrit të fushës përkatëse.