Raporti ndërmjet kushtetueshmërisë dhe politikës

 Dr. Sokol SADUSHI, Anëtar i Gjykatës Kushtetuese të RSH[1]   21.11. 2008

Gjatë hartimit të një kushtetute, një filozofi politike e caktuar gjen shprehjen dhe realizimin e vet fillestar në dispozitat e saj. Mirëpo, pas miratimit të këtij akti themelor, partitë politike, si bartëse e flamurtare të kësaj filozofie, arrijnë të ndërgjegjësohen se sa e kanë kufizuar vetveten, nëpërmjet ngritjes së barrierës të kushtetutshmërisë,[2] parim i cili formulon për çdo subjekt, për çdo institucion politik, madje edhe për vetë krijuesin e saj kërkesën për nënshtrim ndaj saj.

Kjo lloj autonomie, me të cilin vishet kushtetutshmëria përballë interesave momentalë të politikës, krijon një konflikt ndërmjet tyre, i cili nuk mund të vazhdojë pafundësisht. Përvoja e konstitucionalizmit ka dëshmuar për ekzistencën edhe të disa zgjidhjeve, të dallueshme njëra nga tjetra, por që në të vërtetë të shpien në pajtueshmërinë midis kushtetutshmërisë dhe politikës.

Aspekti i parë i kësaj pajtueshmërie shprehet me nënshtrimin e politikës së momentit ndaj rregullave afatgjatë të kushtetutës. Kjo zgjidhje, që është karakteristike e vendeve me demokraci të zhvilluar dhe të konsoliduar, imponon një kushtetutshmëri të stabilizuar dhe autoritare.

Zgjidhja e dytë, që shmang konfliktin dhe që është e përhapur kryesisht në vendet në tranzicion, është nënshtrimi i kushtetutshmërisë ndaj politikës, çka sjell njëkohësisht dhe ndërhyrjet me ndryshime të shpeshta, të pastudiuara e të panevojshme të ligjit themelor të shtetit.

Mënyra e interpretimit të normës kushtetuese dhe përpunimi i mëtejshëm juridik i saj kanë qenë dhe mbeten një tjetër zgjidhje e rëndësishme për harmonizimin e raporteve ndërmjet kushtetutshmërisë dhe politikës dhe që shpesh herë kanë shërbyer si mjete përcaktues për kapërcimin e konfliktit midis tyre.[3]

Studiuesit ndahen në grupe sipas pikëpamjes që ata mbështesin për zgjidhjen e marrëdhënies konfliktuale që krijohet ndërmjet kushtetutshmërisë dhe politikës. Si studiues i kësaj fushe, i lejoj vetes të përfshihem në grupin e atyre që mbrojnë idenë e zhvillimit dhe të përsosjes së jurisprudencës nëpërmjet përdorimit të interpretimit kushtetues si një instrument i frytshëm dhe shumë i rëndësishëm për zgjidhjen e krizave, në dallim nga amendamenti kushtetues, që cilësohet, nga shumica e studiuesve, si instrument i skajshëm dhe i zbatueshëm vetëm në ato raste kur nuk ka asnjë mjet tjetër për të zgjidhur konfliktin.

Personalisht, nuk jam i mendimit se çdo kërkesë e re për ndërhyrje me përmasa kushtetuese duhet përmbushur domosdoshmërish nëpërmjet rishikimit të tekstit të Kushtetutës, por mbështes idenë e zhvillimit të doktrinës zyrtare, që mbetet një funksion kryesor i drejtësisë kushtetuese. Ajo kushtetutë që vazhdon të mbijetojë falë ndryshimeve të herëpashershme dhe të pastudiuara ka prirjen të shndërrohet në një ligj të zakonshëm.

Nisur nga vendi që kushtetuta zë në hierarkinë e normave, nga konsiderimi i saj si ligji themelor i shtetit, nga vendosja e barrierave normative të forta për amendimin e pareshtur të saj, edhe ndërhyrjet për ndryshim, pa u mbështetur mjaftueshëm në motive ligjërisht të justifikuara, vështirësohen.

Kushtetuta, si ligji më i lartë i shtetit, është dhe duhet të jetë një akt i qëndrueshëm. Stabiliteti i kushtetutës është një vlerë e madhe kushtetuese, një nga parakushtet e vazhdimësisë së shtetit dhe të respektimit të rendit kushtetues e ligjor. Nga kjo pikëpamje, interpretimi dhe zhvillimi i mëtejshëm i doktrinës kushtetuese, në përputhje me kushtet për herë në ndryshim të shoqërisë, nxjerr në pah potencialin dhe vlerat që mbart në vetvete kushtetuta, si dhe siguron stabilitetin e tekstit dhe jetëgjatësinë e saj.

Pikëpamjet dhe qëndrimet për stabilitetin e kushtetutës nuk mund të shërbejnë për t’u bërë pengesë rrethanave që e imponojnë domosdoshmërish rishikimin e saj. Një kushtetutë e brishtë që jep mundësi dhe krijon hapësira për ndërhyrje në tekstin e saj, do të krijonte premisa për t’i hequr përmbajtjen nocionit për kushtetutën. Nga ana tjetër, ashpërsia dhe ngurtësia e tepruar mbart rrezikun e prishjes së ekuilibrave institucionalë. Nëse kuptohet qartësisht se ndryshimet në kushtetutë kryhen me hapa të matur, të kujdesshëm dhe thellësisht të motivuar, për rrjedhojë, shumë më të vështirë se ndryshimet në legjislacionin e zakonshëm, një ngurtësi e këtillë nuk duhet të shkojë deri atje sa të krijojë një bllokim të panevojshëm e të rrezikshëm të institucioneve.[4]

E rëndësishme për një kushtetutë moderne është që rruga për rishikimin e saj të mbetet e hapur në mënyrë të arsyeshme. Këtë vizion duket se kanë pasur edhe hartuesit e Kushtetutës së RSH, të cilët kanë sanksionuar një procedurë të rreptë për rishikimin e saj, me qëllim që, nga njëra anë, ta mbrojnë atë nga ndryshimet e shpeshta e të panevojshme dhe, nga ana tjetër, të mos ngrenë barriera të pakapërcyeshme për rishkrimin e saj.

Në vlerësimin tim, do të gjykoja se qëndrimi më i drejtë, që korrespondon edhe me statusin e një gjyqtari kushtetues [që mendon se në një regjim të rregullt, ndërrimi i ligjit është i thjeshtë, kurse ndryshimi i Kushtetutës më i komplikuar], është dhe mbetet vizioni për një stabilitet kushtetues që çmohet si atribut mjaft i rëndësishëm për një demokraci në konsolidim.

Në realitetin politik, konstatohet herëpashere prania e një mendësie të pakonsoliduar për një Kushtetutë të qëndrueshme. Mjafton një mentalitet i tillë që të përmbys çfarëdo dispozite kushtetuese, sado lart që të jenë ngritur barrierat procedurale kushtetuese nga të cilat ajo mbrohet. Fatkeqësisht, kësaj mendësie të politikës së momentit nuk mund t’i bëjë ballë asnjë kushtetutë, e fortë apo e ngurtë qoftë ajo.

Në këtë kontekst, nuk mund të trumbetojë pandryshueshmërinë e Kushtetutës, ndërkohë që, në varësi të rrethanave të reja dhe evoluimit shoqëror brenda vendit dhe në planin ndërkombëtar, mund të paraqitet si një domosdoshmëri rishikimi i saj.

Çdo amendim që mund t’i bëhet një kushtetute duhet vlerësuar pikësëpari në raport me pushtetin që populli u ka dhënë rishikuesve të saj. Kushtetutdhënësi primar në çdo shoqëri është populli. Që në momentin që hartohet një kushtetutë, shkruesit e saj janë të vetëdijshëm se ajo shpreh sovranitetin e popullit dhe se çdo pushtet për ndryshime kushtetuese është i deleguar prej tij. Pikërisht, është populli që nëpërmjet vendimmarrjes i jep politikës atë pushtet që i nevojitet për ta rishikuar kushtetutën.

Nga kjo pikëpamje, pushteti që i jepet aktorëve të politikës për rishikimin e kushtetutës nuk mund të jetë i pakufizuar, për arsye se e drejta për ndryshime, sidomos të përmasave të mëdha, është ekskluzivitet i popullit. Është e vërtetë që kushtetutdhënësi-popull nuk mund ta kushtëzojë ndryshimin e kushtetutës me dërgimin në referendum të çdo amendamenti, por nga ana tjetër, kjo nuk i jep të drejtën politikës, që në emër të pushtetit të deleguar, të ndryshoj pa u stepur kushtetutën duke e mënjanuar popullin nga vendimmarrja.

Që politika të ushtrojë të drejtën e saj për rishikimin e kushtetutës, duhet në radhë të parë ta zotërojë këtë të drejtë, si në aspektin ligjor, ashtu edhe në atë politik. Arritja e një shumice të cilësuar për rishikimin kushtetues përbën aspektin procedural të çështjes, ndërsa pasja edhe e mandatit politik, që fitohet nëpërmjet zgjedhjeve parlamentare, përbën aspektin tjetër po aq të rëndësishëm të këtij procesi.

Në programin elektoral të forcave politike që e synojnë pushtetin duhet të përfshihet edhe kërkimi prej popullit i pushtetit për t’i bërë kushtetutës ato ndryshime të domosdoshme, të cilat koha mund t’i ketë sjellë. Kjo nënkupton dhe pajisjen me mandat të aktorëve të politikës për të bërë gjatë legjislaturës në vijim ndryshimet e nevojshme kushtetuese. Kjo përbën një ndër detyrimet e çdo force politike kur e paraqet programin politik përpara zgjedhësve. Mungesa e një kërkese të këtillë, si në programin politik parazgjedhor, ashtu dhe në programin politik parlamentar, përbën një lloj kufizimi të mandatit të aktorëve të politikës për t’i bërë gjatë legjislaturës në vijim ndryshime thelbësore Kushtetutës.

Pyetja që shtrohet përpara politikës në çdo rast që paraqitet nevoja për ndryshime në ligjin themeltar të shtetit është :

Përse duhet rishikuar Kushtetuta ?

Qysh në momentin që hartohet një kushtetutë, përpara shkruesve të saj, shtrohet domosdoshmëria e pasjes së një kushtetute funksionale dhe jo ideale, e një kushtetute që konsiderohet një kontratë mes qytetarëve dhe shtetit, e një kushtetute që nuk duhet të jetë deklaratë dëshirash, por objektiv real i vendit, si dhe e një kushtetute të qëndrueshme që t’i mbijetojë çdo rrotacioni politik.

Natyrisht që rrethana të ndryshme të karakterit politik, ekonomik a social, mund të sjellin si një domosdoshmëri ndryshimet kushtetuese. Përmes këtij procesi realizohet një reformë e pjesshme kushtetuese, por edhe sigurohet përshtatja dhe harmonizimi i kushtetutës me rrethanat e reja juridike dhe politike të vendit. Ndër faktorët që mund të ndikojnë në realizimin e ndryshimeve kushtetuese, pikësëpari mund të jenë mungesa e stabilitetit të jetës parlamentare dhe, në veçanti, krizat e karakterit kushtetues. Pasi politika e jep përgjigjen, nëpërmjet të cilës përligj arsyen e kryerjes së rishikimit kushtetues, atëherë pyetja tjetër që shtrohet dhe që kërkon një përgjigje serioze dhe po aq të përligjur sa e para është :

Si duhet rishikuar Kushtetuta ?

Në parim, rishikimi i kushtetutës bëhet në procedurë të njëllojtë me procesin kushtetutdhënës. Dinamika e ndryshimeve kushtetuese varet nga numri i amendamenteve, por edhe nga karakteri që ato kanë. Rishikimi i një ose më shumë dispozitave kushtetuese që kanë dhe përmasa jo pak të rëndësishme nga ana substanciale, sigurisht që kërkojnë një procedurë shumë më të kujdesshme dhe të hollësishme, se një rishikim i aspektit teknik.[5]

Janë disa faktorë që përcaktojnë rishikimin e një kushtetute si, roli i lidershipit; [këtu përfshihet lidershipi që ka mandat udhëheqës politik, që merr vendimet më të rëndësishme politike dhe që ka përgjegjësi të lartë], roli i ekspertëve dhe i konstitucionalistëve; roli i partive politike, i cili është vendimtar në këtë proces; roli i shoqërisë civile, që ndikon në sensibilizimin e opinionit publik për pjesëmarrjen në debatin publik për kushtetutën, si dhe roli i qytetarit që mbetet aktori kryesor në procesin kushtetues, një subjekt përcaktues në rast të referendumit kushtetues dhe autori i kësaj vendimmarrje.

Në mënyrë të veçantë roli i ekspertëve dhe i konstitucionalistëve është i pazëvendësueshëm për hartimin e amendamenteve kushtetuese. Teoria kushtetuese njeh ekspertë të teorisë kushtetuese dhe të praktikës kushtetuese.

Në grupimin e parë përfshihen studiuesit e të drejtës kushtetuese dhe të disiplinave të tjera të së drejtës publike (ndërkombëtare, administrative, etj), Janë këta studiues që e njohin më mirë teorinë kushtetuese, institucionet krahasuese kushtetuese, sistemet pozitive kushtetuese dhe zotërojnë aftësitë e nevojshme për zbatimin praktik të këtyre njohurive në procesin e draftimit të kushtetutës. Një ndërhyrje mbi kushtetutën është e pamundur pa pjesëmarrjen e këtij profili ekspertësh kushtetues, sepse ata duke i njohur në mënyrë shkencore çështjet kushtetuese do tu japin domethënien e nevojshme normave kushtetuese dhe do të ndërtojnë sistemin adekuat kushtetues, i cili u përgjigjet nevojave të vendit.

Në grupimin e dytë përfshihen konstitucionalistët e praktikës, të cilët në punën e tyre merren me procesin praktik të zbatimit dhe të mbrojtjes kushtetuese. Ky profil ekspertësh vjen kryesisht nga gjyqtarët kushtetues, gjyqtarët e gjykatave të larta, juristët, avokatët, e të tjerë që shquhen për aftësitë e interpretimit juridik. Ekspertët konstitucionalistë praktik zotërojnë përvoja empirike, të cilat ndonjëherë mund të mungojnë te shkencëtarët e të drejtës kushtetuese. Këtyre dy grupimeve mund t’i shtohen ekspertët kushtetues ndërkombëtar.[6]

I gjithë ky proces për amendimet kushtetuese dhe që kalon domosdoshmërish nëpërmjet respektimit të këtyre standardeve është një rrugëzgjidhje e pranueshme që zbut sadopak papajtueshmëritë që krijohen ndërmjet kushtetutshmërisë dhe politikës.

Sidoqoftë, koncepti i lëvruar tashmë në shkencën bashkëkohore, ai i ekzistencës së një demokracie kushtetuese përkundër një demokracie procedurale[7] dhe që imponon një Kushtetutë, e cila nuk mund të shndërrohet në një akt që amendohet më lehtë se një ligj i zakonshëm, e stimulojnë idenë për një stabilitet kushtetues. Është ky koncept për demokracinë kushtetuese që e vendos politikën e çastit nën varësinë e rregullave afatgjatë të kushtetutës dhe që krijon terrenin për një kushtetutshmëri autoritare.

Respektin ndaj Kushtetutës, politika duhet ta shpreh jo vetëm në procesin e hartimit të saj, por edhe në bindjen dhe nënshtrimin në vazhdimësi ndaj rregullave demokratike që ajo sanksionon. Me zgjidhje të rangut ligjor, por jo domosdoshmërish kushtetues, apo me interpretime të zgjeruara të dispozitave kushtetuese, (ku një rol përcaktues ka jurisprudenca kushtetuese) arrihet të shmanget që faji t’i vishet përherë Kushtetutës, eliminohet papajtueshmëria e pajustifikuar që krijohet ndërmjet kushtetutshmërisë dhe politikës, konsolidohet stabiliteti kushtetues institucional, si dhe përsoset në një shkallë më të lartë vetë sistemi demokratik i qeverisjes.