Senati francez: Një reformë për më shumë efikasitet dhe transparencë

Bureau du Sénat du 11 mars 2015 – Une réforme pour plus d’efficacité et plus de transparence

Conformément aux engagements pris lors de son élection à la présidence du Sénat, Gérard Larcher, président du Sénat, a mis en place dès novembre 2014 deux groupes de travail destinés à réformer le Sénat, l’un sur la gouvernance, l’autre sur les méthodes de travail, qu’il a lui-même présidés.

Les rapporteurs, Roger Karoutchi (UMP) et Alain Richard (Soc) pour les méthodes de travail et Jean-Léonce Dupont (UDI-UC) pour la gouvernance, ont présenté leurs conclusions les 3 et 4 mars.
Les préconisations ont été présentées et adoptées aujourd’hui par le Bureau du Sénat.
Les mesures s’articulent autour de trois principes qui ont guidé la réflexion des sénateurs :

– renforcer la participation aux travaux sénatoriaux,
– légiférer et contrôler plus efficacement,
– garantir la transparence financière et une gestion exigeante.

Pour s’adapter aux nouvelles exigences de l’action publique, le Sénat doit en effet pouvoir travailler mieux et plus vite. Il doit, pour cela, moderniser ses procédures pour atteindre une plus grande efficacité dans ses activités législatives et de contrôle, tout en garantissant une gestion plus rigoureuse et plus responsable.

Les réformes adoptées par le Bureau du Sénat devront s’inscrire dans un ensemble d’évolutions plus profondes du Parlement qui doit contribuer au retour de la confiance dans la République et des institutions qui l’incarnent. Au-delà des travaux stricto sensu des groupes de travail, un sujet va notamment faire l’objet d’initiatives. C’est la révision de l’ordonnance organique de 1958 qui fixe les moyens mis à la disposition des parlementaires.

Elle devra être engagée, dans la perspective de 2017, pour réexaminer le montant, la nature, l’objet des indemnités, leur fiscalisation. Elle devra clarifier les droits et devoirs et l’usage des ressources publiques dont peuvent disposer les parlementaires pour leur assurer l’indépendance nécessaire. Gérard Larcher mettra en place un groupe de travail au Sénat pour préparer la révision et se coordonnera avec le Président de l’Assemblée nationale.

Renforcer la participation aux travaux sénatoriaux

La présence de l’élu dans son Institution est l’expression même d’une démocratie parlementaire vivante. Elle est indispensable.

Comme tout parlementaire, le sénateur doit concilier les impératifs du travail législatif et de contrôle, la présence auprès de ses électeurs et du territoire dont il est l’élu.

Le travail législatif et de contrôle comporte de nombreuses obligations (séances publiques, commissions législatives, auditions, participation à des organismes extra-parlementaires).

Il faut donc, pour garantir une participation optimisée aux instances essentielles, rationaliser l’organisation du travail parlementaire. Les objectifs principaux de cette rationalisation doivent être de favoriser la présence aux votes solennels et la présence dans les séances de commission où sont examinés les textes de loi. Cette présence en commission, qui a progressé depuis le dernier renouvellement du Sénat, est la partie moins visible du travail parlementaire mais elle est essentielle pour la qualité des textes.

La nouvelle organisation décidée comporte les aménagements suivants :

– Une nouvelle organisation de la semaine de travail, permettant d’éviter les chevauchements de séances.

– Un tableau des activités et des présences de chaque sénateur sera publié sur le site du Sénat pour les journées du mardi, du mercredi et du jeudi, incluant les séances plénières, les réunions des commissions, des délégations des structures temporaires (missions d’information, commissions d’enquête…) et les réunions internationales.

– Le Sénat veillera à éviter la dispersion des sénateurs dans les activités non directement liées aux travaux législatifs et de contrôle (groupes d’études, organismes extra parlementaires, groupes d’amitié…). Il va engager avec le Gouvernement une réflexion destinée à limiter les dispositions imposant la participation de sénateurs dans les organismes où leur présence n’apparaît pas indispensable.

– Pour l’ensemble des votes sur les textes importants, le principe du vote solennel est désormais retenu. Il aura lieu, après des explications de vote en séance publique dans l’Hémicycle, en salle des Conférences, le mardi ou le mercredi, chaque sénateur ne pouvant être porteur que d’une seule délégation de vote.

– Un nouveau dispositif de retenues financières sera appliqué en cas d’absences répétées d’un sénateur. Ce dispositif, qui entrera en vigueur le 1er octobre 2015, portera à la fois sur l’Indemnité de fonction et sur l’Indemnité représentative de frais de mandat (IRFM).

L’absence, au cours d’un même trimestre, à plus de la moitié :

soit des votes solennels, explications de vote incluses,

soit des réunions de la commission permanente ou d’une commission spéciale du mercredi,

soit des séances de questions au gouvernement (QAG),

entraînera, pour le trimestre suivant, la diminution de la moitié de l’indemnité de fonction (soit 700 euros par mois).

Si l’absence atteint la moitié de ces trois catégories de séances cumulées, la diminution sera portée, pour le trimestre suivant, à la totalité de l’indemnité de fonction (soit 1.400 € par mois) et à 50% de l’IRFM (soit 3.000 € par mois).

Un sénateur peu assidu se verrait privé, pendant un trimestre, de 4.400€ par mois, soit 13.200 € pour un trimestre.

Mieux élaborer la loi et exercer le contrôle parlementaire

Pour être en phase avec les nouvelles contraintes de l’action publique, le Sénat doit à la fois travailler plus vite et mieux. Il doit, pour cela, être plus efficace dans l’exercice de ses activités législatives et de contrôle, tout en veillant à préserver la plus-value qualitative reconnue du travail sénatorial.

Les principales réformes destinées à permettre une meilleure organisation du travail parlementaire sont les suivantes :

– Accepter, chaque fois que ce sera nécessaire, un transfert de temps d’examen des semaines d’initiative gouvernementale vers les semaines d’initiative parlementaire, tout en respectant les priorités assignées à ces semaines parlementaires (contrôle et initiative). Cette réorganisation permettra de fluidifier et d’accélérer les débats parlementaires sur les textes importants, sous le contrôle de la conférence des Présidents.

– Alléger la séance publique et renforcer le travail en commission dont certaines séances seront publiques. Une procédure d’examen en commission, dans laquelle le droit d’amendement s’exercera exclusivement en commission, sera expérimentée.

– Cadrer les temps de parole.

Les débats seront ainsi plus dynamiques et plus efficaces.

– Améliorer la prévisibilité des délais d’examen en séance par la recherche d’un temps législatif concerté. La conférence des Présidents fixera, pour chaque grand texte de loi, la date de fin des débats et la répartition des temps de débat pour chacune des principales subdivisions de ces textes, en veillant à assurer une équitable répartition des temps de parole entre tous les groupes politiques.

– Organiser une séance de Questions au Gouvernement (QAG) par semaine et supprimer les Questions Cribles Thématiques (QCT).

Un accord sera recherché avec le Gouvernement pour qu’une séance sur deux soit organisée le mardi en fin d’après-midi, de manière à mieux coller à l’actualité politique.

– Créer une émission de débats diffusée à la télévision permettant d’illustrer et de mettre en perspective les principaux travaux législatifs et de contrôle du Sénat.

Garantir la transparence financière et une gestion exemplaire

Comme toutes les institutions publiques, le Sénat doit rendre compte de son action et de sa gestion. C‘est un devoir qui exclut toute forme de voyeurisme, de populisme ; la transparence érigée en dogme est trop souvent le masque de l’antiparlementarisme. La démocratie a un coût. Les parlementaires français sont dans la norme de leurs collègues Européens. Leurs indemnités sont comparables.

1) Le Budget du Sénat

– Le Budget du Sénat fera l’objet de plus de transparence et d’une meilleure lisibilité pour être accessible à tous. Il sera ainsi soumis, avant sa publication sur le site Internet du Sénat, à un pré-test auprès d’un panel de citoyens.

– La commission spéciale chargée du contrôle des comptes aura des prérogatives plus étendues. Elle pourra notamment opérer des contrôles sur pièces et sur place des comptes de l’ensemble des services du Sénat.

– Avant le 31 décembre 2015, une refonte du règlement budgétaire et comptable sera réalisée pour tenir compte de ces différentes dispositions et des recommandations faites par la Cour des Comptes dans le cadre de sa mission de certification, notamment en matière de contrôle interne.

– Les logements de fonction sont supprimés. Ne subsistent désormais qu’un appartement de permanence pour le Président du Sénat et les logements pour nécessité de service du commandant militaire et du médecin.

2) Le statut et les finances des groupes politiques

Depuis juillet 2014, les groupes politiques ont l’obligation de faire certifier leurs comptes et de les transmettre au Président et aux Questeurs.

– Le Bureau du Sénat a décidé de renforcer cette mesure en créant une obligation pour les groupes politiques de se constituer en associations à compter du 1er juillet 2015. Un statut type et un référentiel comptable transparents leur seront proposés.

– Les comptes de tous les groupes politiques seront publiés sur le site Internet du Sénat dès l’exercice 2015.

– La possibilité dont disposent les sénateurs de transférer au groupe politique auquel ils appartiennent une fraction des crédits mis à leur disposition pour rémunérer leurs collaborateurs fera l’objet d’une traçabilité garantissant la stricte affectation de ces crédits transférés aux dépenses salariales des groupes politiques.

– Par ailleurs, la liste des collaborateurs de chaque sénateur sera publiée sur le site Internet du Sénat.

3) Le régime de l’indemnité représentative des frais de mandat (IRFM)

Destinée à couvrir les frais supportés par les députés et les sénateurs dans l’exercice de leur mandat, l’IRFM suscite des questionnements récurrents.

Le Sénat a adopté un ensemble de mesures garantissant le respect de son objet :

– Un compte dédié à l’utilisation de l’IRFM est désormais obligatoire.

– Un référentiel de l’utilisation de l’IRFM sera élaboré, en lien avec le Comité de déontologie du Sénat, et publié. Il définira les catégories de dépenses imputables sur l’IRFM et les bonnes pratiques qui devront être respectées.

– Le Président du Sénat, à la demande des Questeurs ou à son initiative, pourra saisir le Comité de déontologie de toute demande d’éclaircissement relative à l’utilisation par un sénateur de son IRFM et décider, si nécessaire, de saisir le Bureau du Sénat.

– L’utilisation de l’IRFM est désormais interdite pour l’acquisition de tout bien immobilier. Cette disposition prend effet à compter du 1er avril 2015 et s’appliquera, à compter du 31 décembre 2015 sur les emprunts en cours.

– Le montant de l’IRFM sur le principe de la parité entre les deux assemblées sera examiné au Bureau du 15 avril 2015.

– Le reliquat non utilisé sera obligatoirement restitué au Sénat.

4) La Dotation d’Action Parlementaire (DAP)

La Cour des Comptes a rendu un rapport soulignant un certain nombre de problèmes concernant la gestion de la DAP (56 millions € au Sénat). Elle devra évoluer, être mieux encadrée même si elle correspond à une réelle attente des élus locaux et donc des citoyens (l’éclairage d’un stade de football, l’acquisition de matériel informatique, la réfection d’une toiture d’une école maternelle…).

Le montant de la DAP mis à la disposition des groupes est identique pour tous les sénateurs, y compris le Président du Sénat. C’est une subvention de l’État placée sous son contrôle.

Les interrogations qu’elle suscite appellent deux réponses :

– Nous devons, dans l’immédiat, en clarifier l’utilisation et publier les affectations.
– Pour l’avenir, une réflexion s’impose sur le mode de gestion de ces crédits.

a) Dès 2015 :

– Les subventions accordées par les parlementaires (montant et destinataires) seront publiées en open data sur le site Internet du Sénat.- Un nouveau dispositif est mis en place :

Une dotation institutionnelle est constituée. Dotée de 3 M€, elle se substitue aux anciennes dotations dont l’attribution était réservée à certaines autorités (Président du Sénat, président et rapporteur général de la commission des finances…).

La dotation institutionnelle vise à intervenir, au nom du Sénat, dans deux domaines : soutenir des actions d’intérêt général au niveau national ou à l’international et venir en aide aux collectivités territoriales victimes de catastrophes naturelles ou d’événements graves justifiant un effort de solidarité.

Cette dotation institutionnelle est gérée de façon collégiale par le Président et les vice présidents du Sénat qui arrêtent les grandes orientations et décident des montants attribués à chaque structure ou organisme.

Les autres crédits de la dotation d’action parlementaire sont répartis entre les groupes politiques au prorata de leurs effectifs. Cela correspond en 2015 à 153.046 € par sénateur.
Chaque groupe politique répartit librement entre ses membres l’enveloppe qui lui est attribuée.
Le Bureau du Sénat recommande d’opérer cette répartition en tenant compte de l’assiduité.

Les attributions sont assujetties au respect de règles :

– Pour les aides aux collectivités territoriales :

Le strict respect du cadre fixé par le Ministère de l’Intérieur. Dans ce cadre, les Sénateurs veillent particulièrement à :

privilégier les projets présentant un caractère exceptionnel et d’intérêt général dans quelque domaine que ce soit ;

accorder un taux de subvention minimal de manière à éviter une trop grande dispersion des aides et préserver le caractère incitatif que doit avoir une subvention. Sauf exception, l’aide devrait être supérieure à 2.000 € et représenter au moins 10 % du montant du projet ou de la tranche concernée ;

éviter les subventions répétées à une même commune sauf s’il s’agit de faibles montants ou dans le cas d’un projet pluriannuel.

– Pour les aides aux associations :

Eu égard à leur objet social spécifique, les fondations politiques et les associations ou fondations mémorielles auront vocation à relever du domaine exclusif de la dotation institutionnelle.

Le soutien aux organismes de réflexion ou de prospective (think tank) devra s’opérer dans un cadre contractuel au titre d’un projet d’étude ou de recherche déterminé intéressant le Sénat.

S’agissant des autres associations, les subventions accordées ne doivent pas avoir le caractère d’une contribution annuelle au financement du fonctionnement et de l’activité d’organismes bénéficiant déjà d’un soutien public.

Seuls des projets clairement identifiés pourront bénéficier d’un soutien au titre de la dotation d’action parlementaire. Chaque association subventionnée doit s’engager à présenter au Sénat un rapport d’exécution de ce projet qui sera rendu public.

b) Pour l’avenir :

– Une mission est confiée à la présidente et au rapporteur général de la commission des finances du Sénat pour proposer un nouveau cadre juridique d’attribution des subventions aux collectivités territoriales et aux associations au titre de la dotation d’action parlementaire ainsi que de la réserve ministérielle, de manière à promouvoir un dispositif d’ensemble plus transparent, plus efficace et au coût de gestion mesuré.

– Pour l’utilisation par le Gouvernement des crédits de la « réserve ministérielle », la transparence devra s’appliquer de la même façon.

5) Gestion des ressources humaines : une attention soutenue

– Un bilan de la réforme de l’administration du Sénat de 2010 sera établi par trois sénateurs et trois personnalités qualifiées.

– Les contraintes qui pèsent sur les finances publiques du pays nous imposent, comme à tous les services publics, de tendre vers une maîtrise des dépenses. Ce processus est engagé : la masse salariale du Sénat a diminué entre 2009 et 2014 de 12%, soit une économie de 14,2 millions €. Nous allons poursuivre dans cette direction et cet effort doit être d’autant plus souligné que la Cour des comptes a récemment indiqué que la masse salariale de l’État continue, en dépit des discours du Gouvernement, à augmenter de 0,5% par an.