Për emërimin e anëtarëve të Gjykatës Kushtetuese

Nga Prof. Dr. Aurela Anastasi, botuar në Panorama, 26 qershor 2020

Tetori i këtij viti shënon 100 vjet nga dita kur Gjykata Kushtetuese në Austri, e ndërtuar mbi modelin e frymëzuar nga teoria kushtetuese e Hans Kelzenit, hapi epokën e gjykimit Kushtetues në Europë. Ai erdhi mbi një shekull mbas gjykimit kushtetues në SHBA, i cili daton nga viti 1803 me doktrinën e “rishikimit gjyqësor”. Të dyja këto përvoja, edhe pse dallojnë nga njëra-tjetra, janë një fitore e demokracisë kushtetuese dhe një faktor i rëndësishëm për konsolidimin e kushtetutshmërisë në mjaft vende. Më pranë, shtatori i këtij viti përkon me 30-vjetorin e Kushtetutës së Kaçanikut në Kosovë, e cila, formalisht, shënoi edhe Gjykatën e parë Kushtetuese në botën shqiptare. Pritja e këtyre ngjarjeve të rëndësishme me një Gjykatë Kushtetuese shqiptare të cunguar, është e trishtë. Mendoj se organet e zgjedhjes dhe të emërimit të gjyqtarëve duhet ta përfundojnë medoemos këtë proces deri më 10 tetor, ditën e 100- vjetorit të Gjykimit Kushtetues në Europë. Kjo detyrë renditet e para edhe për proceset e integrimit të Shqipërisë në Bashkimin Europian.

Për sa më sipër, është e domosdoshme të vijojë puna në organet e reja të qeverisjes së sistemit të drejtësisë, por me ritëm të shpejtë e transparencë. Mendoj se këto organe kanë nevojë të kuptojnë më mirë detyrat e përgjegjësitë e tyre në këtë situatë, duke u pavarësuar nga presionet e ngërçet e politikës. Kjo është e domosdoshme për të forcuar të gjithë pushtetin gjyqësor, i cili nuk mund të kuptohet pa respektimin e pavarësisë në emërimet e gjyqtarëve, përfshirë ata të Gjykatës Kushtetuese (GJK). Ky ka qenë edhe qëllimi i Reformës në Drejtësi (2016). Por, duket se ka nevojë për një kuptim më të mirë e të thelluar nga ana e organeve të përzgjedhjes, zgjedhjes dhe emërimit për formulën e caktimit në detyrë të anëtarëve të GJK-së. Për këtë na vjen në ndihmë Opinioni i Komisionit të Venecias për emërimin e anëtarëve të GJK-së {Opinion, CDLAD(2020)010}.

Duket qartë se opinioni i Komisionit të Venecias e ka drejtuar tehun e kritikave për përplasjen institucionale te Këshilli i Emërimeve në Drejtësi (KED). Për mendimin tim, çështjet që ai shtron në lidhje me veprimtarinë e këtij organi janë të drejta. Por, njëkohësisht, mendoj se edhe organet kushtetuese të emërtesës, përkatësisht Kuvendi dhe Presidenti i Republikës, nuk janë sjellë në mënyrë krejt të saktë e pa gabime nga pikëpamja e zbatimit korrekt të Kushtetutës. Megjithatë, qëndrimet e Kuvendit nuk janë kritikuar nga Komisioni i Venecias, ndërkohë që ato të Presidentit të Republikës janë konsideruar “të justifikuara” ose “të arsyeshme”. Unë e kuptoj këtë teh të Komisionit të Venecias të lidhur ngushtë me përgjegjësitë dhe detyrat që kanë organet e drejtësisë në raport me zbatimin e ligjit. Ai duket plotësisht bindës kur lidhet me faktin se KED ka një përgjegjësi burimore e themelore në përzgjedhjen dhe renditjen e kandidaturave, proces që ndikon edhe institucionet e tjera. Gjithashtu, institucionet e drejtësisë të përbëra nga juristë, duhet të jenë shembull të zbatimit të ligjit edhe për organet e tjera me karakter politik e administrativ. Në përgjithësi ndodh që qëndrimi ndaj organeve me karakter politik interpretohet me më tepër tolerancë, edhe për shkak të natyrës dhe pozicionit të tyre në raport me zbatimin e ligjit. Dihet se këto organe mbajnë kryesisht përgjegjësi politike, e cila është e shtrirë në kohë dhe shpesh është e paqartë dhe duket të vijë në një ditë të largët. Por, kjo tolerancë nuk vepron aspak për organet e drejtësisë kur vjen fjala që të përgjigjen përpara ligjit. Ato nuk i “përkëdhel” kush dhe nuk mund të fshihen pas përgjegjësisë politike. Opinioni i Komisionit të Venecias është një mësim i mirë jo vetëm për KEDin, por për të gjitha organet e qeverisjes së sistemit të drejtësisë, të cilat duhet të gjëmojnë ligjin dhe vetëm ligjin.

Në këtë kuadër, mendoj se është e rëndësishme të trajtojmë parimet e funksionimit të formulës kushtetuese për zgjedhjen/emërimin e gjyqtarëve të GJKsë, si dhe formulën e zhbllokimit, për të parë se çfarë mund të përmirësojmë në të ardhmen.

“Gjykata Kushtetuese përbëhet nga 9 anëtarë. Tre anëtarë emërohen nga Presidenti i Republikës, tre anëtarë zgjidhen nga Kuvendi dhe tre anëtarë zgjidhen nga Gjykata e Lartë….” (neni 125/1). Duket qartë një formulë emërimi ndarëse dhe jo përbashkuese ose bashkëpunimi. Në fakt, amendamentet kushtetuese të vitit 2016 sanksionuan një formulë të re për zgjedhjen/ emërimin e anëtarëve të Gjykatës Kushtetuese. Dikur, gjyqtarët e Gjykatës Kushtetuese emëroheshin nga Presidenti i Republikës me pëlqimin e Kuvendit, kurse në ndryshimet e reja, secili prej institucioneve zgjedh/emëron në mënyrë të pavarur, mbi bazën e kompetencave të ndara dhe jo mbi bazën e bashkëpunimit institucional. Kjo formulë u mirëprit edhe nga Komisioni i Venecias, i cili e konsideroi atë si një formulë “që largon emërimet nga ndikimi politik” (Opinion, CDLAD(2016)009-e).

Për sa më sipër, mendoj se duhet të evidentojmë disa parime themelore. Konkretisht, kanë rëndësi: parimi i zgjedhjes/ emërimit nga organe të ndryshme me kompetenca të ndara, parimi i përzgjedhjes mbi bazën e arritjeve më të larta profesionale e morale, si dhe parimi i transparencës së procesit.

Parimi i zgjedhjes/emërimit nga organe të ndryshme me kompetenca të ndara kërkon që çdo institucion të kryejë në mënyrë të pavarur detyrat e parashikuara nga Kushtetuta dhe ligjet. Ky parim u vendos me qëllim që të evitoheshin praktikat e ndjekura më parë, kur organet e dikurshme të emërtesës (Presidenti i Republikës dhe Kuvendi) përplaseshin duke bllokuar emërimin e anëtarëve të kësaj Gjykate. Kjo kishte sjellë në mjaft raste pengesa dhe vonesa në emërime, duke lejuar tejkalimin e afateve të mandatit të gjyqtarëve në kufij kohorë krejt të paarsyeshëm (shih më gjerë: Koment mbi Reformën Kushtetuese në Sistemin e Drejtësisë 2016). Prandaj, formula e re e emërimit bazohet në parimin e ndarjes së organeve dhe të kompetencave të tyre dhe, jo në atë të bashkëpunimit midis tyre. Do të ishte krejt i pasaktë zbatimi i kësaj formule, duke kërkuar bashkëpunime institucionale që nuk janë aspak të nevojshme e për më tepër kompromise. E rëndësishme është të respektohen detyrat dhe afatet e parashikuara. Praktikisht, në emërimet që janë objekt shqyrtimi, organet e emërtesës, jo vetëm që nuk qëndruan të ndara, por edhe u përplasën me njëra-tjetrën. U arrit në kërkesa reciproke në lidhje me emërimet e organit të pavarur që shkuan deri në rezolutën e miratuar nga Kuvendi. Kjo, natyrisht, përveçse nuk ka asnjë vlerë juridike, nuk është as fryma e formulës kushtetuese për emërimin e anëtarëve të GJK-së.

Parimi i përzgjedhjes mbi bazën e cilësisë dhe arritjeve më të larta profesionale e morale. Kërkesa e këtij parimi shprehet qartë në Kushtetutë, e cila thekson: “Anëtarët përzgjidhen ndërmjet kandidatëve të renditur në tri vendet e para të listës nga Këshilli i Emërimeve në Drejtësi, sipas ligjit” (neni 125/1). Ky detyrim vendoset për të gjitha organet e zgjedhjes/emërtesës: Presidenti i Republikës, Kuvendi dhe Gjykata e Lartë. Por, këto janë kompetenca që ushtrohen me një diskrecion mjaft të kufizuar, pasi tri vendet e para të listës përcaktohen nga Këshilli i Emërimeve në Drejtësi (KED).

Me qëllim që të zvogëlohet ndikimi i organeve politike në zgjedhjen e gjyqtarëve kushtetues, si dhe me qëllim që të respektohet parimi i cilësisë dhe aftësive profesionale në përzgjedhjen e tyre, Kushtetutvënësi krijoi Këshillin e Emërimeve në Drejtësi. Ky i fundit përbëhet nga profesionistë të drejtësisë me funksione ad hoc, të zgjedhur mbi bazën e shortit, me rrotacion njëvjeçar. Teorikisht, nuk do të kishte zgjedhje më të përshtatshme nga pikëpamja e ndikueshmërisë së faktorëve, në favor të atyre profesionalë. Ai rendit qartazi kandidatët që janë në garë, të cilët, sipas Kushtetutës, janë vetëm kandidatët e renditur në tri vendet e para, si dhe dërgon përpara institucionit që ka radhën e zgjedhjes/emërimit listën e kandidatëve të renditur sipas meritës. Edhe ky organ ka kompetenca krejt të ndara nga institucionet e emërtesës. Por është e rëndësishme të qartësohet se cilët prej kandidatëve janë në garë. Kjo, pasi vlerësimi dhe renditja e kandidatëve nuk është në kompetencën e organeve të zgjedhjes/ emërtesës, por është kompetencë ekskluzive e KED-it. Çdo rinovim i listës së fituesve duhet të kryhet prej saj. Duhet thënë se gjatë procesit më të fundit për emërimin e tre anëtarëve të Gjykatës Kushtetuese, disa nga këto kërkesa nuk u zbatuan qartë në procedurat e ndjekura. Si rezultat u eliminua kandidatja e renditur e para në listë, ndërkohë që u emërua në detyrë një kandidate që nuk ishte përfshirë në listën e fituesve.

Parimi i transparencës i shërben forcimit të besimit ndaj institucioneve të drejtësisë dhe ndaj vetë Gjykatës Kushtetuese. Shënojmë se bashkëpunimi institucional reduktohet vetëm në kuadrin e zbatimit të transparencës. Rregulla të qarta për zbatimin e tij parashikohen në ligjin “Për organet e qeverisjes së sistemit të Drejtësisë”. Institucionet e zgjedhjes/emërtesës mund të ndjekin procesin pranë KED-it, krahas Avokatit të Popullit, i cili mund të marrë pjesë edhe në mbledhjet e mbyllura. Gjithashtu, për efekt të parimit të transparencës, institucionit të emërtesës mund t’i shkojë përkatësisht një listë e plotë e renditur nga KED-ja, si dhe raporti përkatës i vlerësimit të kandidatëve, përfshirë edhe ata që nuk seleksionohen. Edhe ky proces nuk u krye në përputhje me qëllimin dhe sanksionimet e ligjvënësit, për të cilën u kritikua fort Këshilli i Emërimeve në Drejtësi.

Mekanizmat garantuese/zhbllokuese. Për të realizuar qëllimin e kësaj formule, Kushtetuta ka krijuar mekanizmin zhbllokues të emërimit të gjyqtarit në rastin e moszgjedhjes së tij nga ana e Kuvendit brenda afatit kushtetues 30-ditor. I njëjti mekanizëm zhbllokues është krijuar edhe nga ligji organik i Gjykatës Kushtetuese për organet e tjera të emërtesës: Presidenti i Republikës dhe Gjykata e Lartë. Mekanizmat zhbllokuese duhet të kuptohen si mekanizma përjashtimore dhe duhet të respektohen nga vetë institucionet, pasi askush nuk është caktuar nga ligji për zbatimin e tyre. Në fakt, praktika tregoi se mbase duhet të kishte edhe disa detaje në ligj, por, nga ana tjetër, ligji nuk mund të krijojë mekanizma mbi mekanizmat. Në amendamentin e Kushtetutës 2016, janë parashikuar rreth 20 formula zhbllokimi për emërimin e gjyqtarëve kushtetues, gjyqtarëve të zakonshëm dhe organeve të qeverisjes së gjyqësorit. Kjo përvojë tregoi se duhet të bëhet kujdes me to, pasi nga sjelljet e papërgjegjshme institucionale mund të humbasin qëllimin, për të cilin janë krijuar. Vetë Komisioni i Venecias ka theksuar vazhdimisht rëndësinë e parashikimit të mekanizmave zhbllokuese, me qëllim që të sigurohet funksionimi i institucioneve shtetërore {CLD-AD(2013)028}. Por, është e rëndësishme të kemi një mentalitet të ri për të kuptuar formulën e zhbllokimit, e cila në një shtet normal demokratik mund të zbatohet lehtësisht në sajë të disa praktikave dhe rregullave institucionale.

MËNJANIMI I PËRPLASJES INSTITUCIONALE

Duke u bazuar në faktet e publikuara për emërimin e anëtarëve të Gjykatës Kushtetuese, vërejmë se kjo situatë fillimisht buroi nga interpretimi dhe zbatimi i ndryshëm i dispozitës kalimtare të Kushtetutës (neni 179/2), e cila ka parashikuar radhën që do të ndiqet midis institucioneve për zgjedhjen/emërimin e anëtarëve mbi bazën e listave të renditura dhe të arsyetuara nga KED. Sipas kësaj dispozite: “Anëtari i parë për t’u zëvendësuar në Gjykatën Kushtetuese emërohet nga Presidenti i Republikës, i dyti zgjidhet nga Kuvendi dhe i treti emërohet nga Gjykata e Lartë. Kjo radhë ndiqet për të gjitha emërimet që do të bëhen pas hyrjes në fuqi të këtij ligji”. Kjo dispozitë ka pasur qëllim, pikërisht ushtrimin e kompetencave në mënyrë të ndarë nga secili prej organeve dhe mospërplasjen e tyre. Edhe pse fillimisht logjika e kësaj dispozite u ndoq nga KED për shpalljen e vendeve vakante, në përfundim të procesit nuk u respektua radha për dërgimin e listave përpara organeve të emërtesës. Duket si një pasaktësi kaq e thjeshtëzuar administrative, saqë është e vështirë të besosh se ka qenë faktori i vetëm apo kryesor për këtë përplasje. Sigurisht, kishte edhe faktorë të tjerë, disa prej të cilëve janë analizuar nga Opinioni i Komisionit të Venecias. Prandaj, përplasja institucionale ishte e fortë dhe me pasoja të rënda, ku u përfshinë Këshilli i Emërimeve në Drejtësi, Presidenti i Republikës dhe Kuvendi. Kjo përplasje u nxit edhe nga fakti se kësaj here në listat e fituesve ishin renditur kandidatë të njëjtë. Është e udhës që të gjitha çështjet e shtruara nga Opinioni të analizohen nga KED dhe institucionet e tjera, për të nxjerrë mësimet e duhura në të ardhmen.

Sidoqoftë, unë mendoj se kjo përplasje nuk mund të shërbejë si argument për të ndryshuar këtë nen të Kushtetutës. Po të kishte gojë kjo e fundit, do të dëgjohej shumë lart thirrja e saj se nuk është fajtore ajo për përplasjet midis institucioneve. Madje, Komisioni i Venecias tërthorazi e këshillon këtë gjë, përderisa i konsideron të justifikueshme dhe të arsyeshme veprimet e ndjekura nga Presidenti i Republikës. Është e vërtetë që Komisioni nuk ka qortuar as interpretimin e kryer nga Kuvendi, por ky fakt nuk është i mjaftueshëm për të na çuar në konkluzionin se duhet ndryshuar neni 179/2 i Kushtetutës. Kushtetuta është ajo çka thonë institucionet për të dhe nëse ka konflikt në interpretimet e tyre, Kushtetuta është ajo çka thotë Gjykata Kushtetuese për të. Kam edhe një arsye tjetër që insistoj në këtë pikë. Koha (data) e dërgimit dhe e dorëzimit të listave nga KED pranë Institucionit përkatës të emërtesës është mjaft e rëndësishme edhe për mbarëvajtjen e mekanizmit zhbllokues, afatet për të cilin nisin nga data e marrjes në dorëzim prej këtij. Ngatërrimi i radhës mund të kishte pasoja edhe në këtë aspekt, sipas rastit. Mendoj se koha ka mjaft rëndësi në përllogaritjen e afatit të parashikuar nga Kushtetuta/ligji, në përfundim të të cilit hyn në fuqi automatikisht formula e zhbllokimit. Për mendimin tim, ky afat është prekluziv dhe nuk mund të shtyhet. Përndryshe, formula e zhbllokimit humbet çdo vlerë.

Së fundi, dëshiroj të theksoj edhe një herë se sa e rëndësishme është Kushtetuta dhe ligji në veprimtarinë e institucioneve të qeverisjes së sistemit të drejtësisë e, në veçanti, në marrëdhëniet e tyre me organet politike. Deri në ndryshimet kushtetuese kemi ngarkuar me përgjegjësi këto të fundit për emërimet në Gjykatë, por kjo nuk duhet të na lejojë që të bëjmë gabime edhe ne vetë, pra, institucionet e drejtësisë. Kemi nevojë të tregojmë se jemi shembull për respektimin e ligjit. Ky respekt është garanci edhe për pavarësinë e gjyqësorit. Kjo bëhet e mundur përmes mjeteve që ne i kemi dhe Reforma në Drejtësi i ka përforcuar: pavarësi në marrjen e vendimeve, transparencë dhe korrektesë ndaj Kushtetutës dhe ligjit. Këto çështje do t’i shtroja edhe për Këshillin e Lartë të Drejtësisë, si dhe për të gjitha organet e qeverisjes së sistemit të Drejtësisë. Por, kjo mbetet për një analizë tjetër.

Është koha të fitojmë dinjitetin tonë në kuadrin e parimit të ndarjes së pushteteve, dinjitet i nëpërkëmbur në gjithë këto vite. Në trilogjinë liberale, Gjyqësori përmendet si pushteti i tretë, porse ai vjen i pari në raport me respektimin e ligjit. Të gjitha këto nuk na pengojnë të ndjekim edhe parimin e arsyeshmërisë në vendimet që marrim, me qëllim që të mos bllokojmë vijimin e Reformës në Drejtësi. Gjëmoni ligjin! * Universiteti i Tiranës