Për Partneritetin Publik Privat (PPP)

Nga Akademik Prof. Anastas Angjeli, botuar në Panorama, 19 korrik 2019

Marrëdhënia midis qeverisë, sektorit privat dhe shoqërisë civile konsiderohet faktor i rëndësishëm për arritjen e zhvillimit të qëndrueshëm dhe qeverisjen e mirë. Lidhja midis qeverisjes dhe partneritetit sjell një ndikim reciprok. Kur kjo lidhje është eficiente  dhe efektive, përmirëson partneritetin dhe partneriteti përmirëson qeverisjen. Lidhjet midis qeverisjes dhe partneritetit vendosen përmes konsultimit, koordinimit, pjesëmarrjes dhe dialogut).

Ka disa kohë që opinioni është përfshirë në një debat mbi projektet e financuara sipas mënyrës së Partneritetit Publik–Privat. Këndvështrimet, mendimet e sugjerimet janë nga më të ndryshmet. Shpesh ato kanë shkuar edhe në ekstrem. Për disa ato janë konsideruar si “shkopi magjik” i zhvillimit, sidomos në disa sektorë të ekonomisë, për të tjerë “një katastrofë e vërtetë”, “rrënim i ekonomisë” dhe “zhytje ne borxh” etj.. Dhe ky debat është i pashmangshëm. Dhe jo vetëm në vendin tonë. Kjo sepse PPP-të janë gjithnjë të organizuara mbi një debat të vazhdueshëm sa ekonomik aq edhe politik. PPP zhvillohen në arenën e ekonomisë politike, sepse palët kontraktuese nuk janë të barabarta. Njëra palë është një qeveri/njësi publike dhe tjetra është një entitet privat. Qeveritë ndryshojnë dhe kështu bëjnë politika të ndryshme nga ajo e mëparshmja. Në vendet ku sundimi i ligjit nuk është i mjaftueshëm për të ruajtur stabilitetin e kontratës, investitorët shohin një rrezik të rëndësishëm politik që duhet zbutur. Kjo vlen për përfundimin e kontratave, por edhe për rrisqet e pagesave. Rregullimi i tarifave mund të jetë shumë politik, sidomos në vitet elektorale, kështu që një projekt privat mund të politizohet lehtë. Këtij debati, po t’i shtojmë dhe sugjerimet e bëra në raportin e fundit të misionit të FMN për zhvillimet ekonomike e financiare në vendin tonë, masës dhe mënyrës së aplikimit të projekteve të Partneritetit PublikPrivat dhe ato të raportit të Departamentit të Shtetit për gjendjen e klimës së biznesit, për investimet e huaja, konkurrencën, korrupsionin dhe rrisqet nga investimet në formën e Partneritetit Publik-Privat, atëherë del e domosdoshme që të bëhet një sqarim i plotë, reagim dhe reflektim teorik, ligjor dhe praktik, por veçanërisht ndaj nevojës për një qasje të re përmirësuese në kuadrin ligjor që rregullon këtë lloj veprimtarie. Me qëllim që ky debat të kuptohet e interpretohet drejtë është e nevojshme që të dihet edhe:

1-ÇFARË JANË PPP DHE KUR KA LINDUR KY KONCEPT? A JANË ATO NJË SHPIKJE SHQIPTARE APO NJË MËNYRË E FINANCIMIT TË EKONOMISË?

Çfarë është Partneriteti Publik-Privat (PPP)? PPP-të përkufizohen si formë bashkëpunimi mes sektorit publik dhe atij privat, me qëllim zbatimin e projekteve në fushën e financimit, ndërtimit, menaxhimit, mirëmbajtjes dhe shërbimit. Një marrëdhënie e tillë realizohet mbas konkretizimit të një sërë marrëveshjesh të lidhura midis sektorit publik dhe atij privat, në të cilat përcaktohen të drejtat dhe përgjegjësitë e palëve.

Që në fillim dua të them se PPP-të nuk janë një shpikje shqiptare. PPP-të kanë ekzistuar shumë kohë para se të shpikej ky term. Në shekullin e 19-të, shumë hekurudha u financuan me koncesione që ofronin investitorë me kthime të garantuara nga qeveria. Në fillim të viteve 1990, Mbretëria e Bashkuar mbante rekordin e PPP-ve të financuara nga qeveria. Shumë vende të BE-së i kanë përdorur ato gjithashtu, në të njëjtat vite në Azi, prodhuesit e pavarur të energjisë financuan investimet e bëra sipas marrëveshjeve të blerjes së energjisë me ndërmarrjet shtetërore. Edhe pse nuk u quajt PPP në atë kohë, këto projekte kishin struktura të ngjashme me PPP-të e financuara nga qeveria. Veçanërisht më të përhapura PPP-të kanë qenë në Britaninë e Madhe, Francë, Gjermani, Portugali etj.. Sipas Qendrës Europiane të Ekspertizës PPP (EPEC), 1 749 projekte PPP, me vlerë 336 miliardë euro arritën në afërsi financiare në tregun e BE-së PPP-të ndërmjet viteve 1990 dhe 2016. Para krizës financiare dhe ekonomike, tregu i PPP-ve po përjetonte një rritje të mprehtë në vëllim, por që nga viti 2008 numri i projekteve të reja të PPP-ve ka rënë ndjeshëm.

Gjatë viteve të tranzicionit, qeveri të ndryshme, ndër vite, kanë bërë përpjekje të vazhdueshme për të përmirësuar dhe zhvilluar infrastrukturën e ofrimit të shërbime publike që nxisin rritjen ekonomike. Për shkak të një hendeku të madh në infrastrukturë në sektorin publik, trashëguar nga komunizmi, potenciali i PPP-ve si burim i financimit alternativ u pranua lehtësisht nga qeveritë shqiptare, të cilat bënë përpjekje të shumta për të krijuar një mjedis të përshtatshëm për PPP-të. Përpjekjet e para të PPP-ve që mundësojnë reforma ligjore janë bërë në vitet 2000. Pas kësaj, u futën reforma ligjore të mëtejshme, siç është ligji i ndryshuar dhe miratuar në vitin 2015 (nr. 77/2015) nga Parlamenti shqiptar. Ligji aktual shqiptar i PPP-së dhe ndryshimet e tij në mënyrë të qartë përcaktojnë kuadrin ligjor për PPP-të dhe përshkruan qartë përgjegjësitë institucionale. Natyrisht, bazuar në përvojën jo të gjatë në këtë fushë, Shqipëria ka një histori të prokurimeve të suksesshme dhe më pak të suksesshme të PPP-ve.

2-A KANË NEVOJË “MUSHKËRITË” E EKONOMISË SHQIPTARE PËR TË RRITUR FRYMËMARRJEN E TYRE PËRMES PPP-VE?

Gjendja aktuale e borxhit të lartë publik në shumë vende, shtyn qeveritë e tyre që të përdorin gjithnjë e më shumë shërbimin e Partneritetit Publik-Privat. Një gjë e tillë është mbështetur prej shumë vitesh edhe prej institucioneve financiare ndërkombëtare. Kështu që kjo mënyrë, për këto shkaqe është përdorur dhe do të përdoret edhe në vendin tonë. Problemi është si dhe sa do të përdoren ato, efektet dhe implikimet që sjellin?

PPP-të paraqiten jo vetëm si një mënyrë për të sjellë investimet e nevojshme shtesë në infrastrukturën publike, përmirësim të treguesve makroekonomikë por gjithashtu si mekanizëm për përmirësimin e planifikimit të infrastrukturës dhe përzgjedhjes së projekteve. Gjithashtu, ato konsiderohen si një mekanizëm që shërben për të rritur cilësinë e menaxhimit të projekteve dhe shmangien e neglizhimeve të vazhdueshme që shoqërohen me kosto të larta ekonomike dhe sociale. PPP-të e strukturuara mirë sjellin kapital privat për investime, ekspertizë për sektorit privat dhe nxitjet e menaxhimit tregtar të nevojshëm për rritjen e cilësisë së ofrimit të shërbimeve për përdoruesit.

Prandaj, financimi i sektorit privat siguron dy funksione kryesore:

– Së pari, realizon financimin e projekteve publike dhe lejon që këto të fundit të shkojnë përpara, duke mos hasur kufizime fiskale.

– Së dyti, krijon një mekanizëm nxitës që rregullon interesat private dhe publike.

Ne vendin tone sipas listës së publikuar nga Ministria e Financave, ekzistojnë dyqind e njëzet e tre kontrata koncesioni të ndara në gjashtë sektorë: Sektori i Energjisë, Sektori i Transportit; Sektori i Shëndetësisë; Sektori i Taksave dhe Doganave; Sektori i Mjedisit; Sektori i Bujqësisë.

3-CILAT JANE MUNDËSITË REALE QË SJELL PËR EKONOMINË FUNKSIONIMI I PPP-ve

– Metodologji novatore ndaj sfidave të zhvillimit dhe zhdukjes së varfërisë;

– Instrumente të reja për të aftësuar secilin sektor të tregojë kompetencat e kapacitetet për të arritur qëllimet e përbashkëta dhe plotësuese më efektivisht, legjitimisht dhe në mënyrë të qëndrueshme;

– Disponibilitet në më shumë burime, duke përdorur burime teknike, njerëzore, fizike, financiare të të gjithë sektorëve;

– Rrugë më të mira angazhimi të të gjithë sektorëve në një komunitet më të gjerë dhe kapacitet më të madh prodhues;

– Gjetje e tipareve cilësore të çdo sektori për të ndërtuar një shoqëri më të integruar dhe më të qëndrueshme.

4-AVANTAZHET E PPP-ve QË VLEJNË PËR ÇDO EKONOMI, PRA, DHE PËR EKONOMINË TONË

• Investime të mëdha dhe të shpejta;

• Shmangia e përgjegjësisë së qeverisë;

• Punësimi i popullsisë në sektorin privat;

• Garanci për arritjen e objektivave;

• Hapësira për të menduar në lidhje me shumë projekte në të njëjtën kohë;

• Pronësia mbetet publike;

• Taksat e paguara nga investitorët sjellin rritje të të hyrave buxhetore etj..

5-DISAVANTAZHET QË SJELL ZBATIMI I PPP-ve, PAVARËSISHT FORCËS POLITIKE NË PUSHTET

Ato janë:

• Korrupsioni i zyrtarëve nga investitorët;

• Kosto publike nga vonesat në përmbushjen e detyrimeve nga ana e subjektit privat;

• Menaxhimi i Burimeve Natyrore nga Investitori Privat;

• Krijimi i një Monopoli për Përdorimin e Statistikave;

• Risku i pozitës dominuese në fushat përkatëse

6-AJO ÇKA KA NGJALLUR DEBATIN ËSHTË FAKTI SE SA DHE SI KËTO AVANTAZHE DHE DISAVANTAZHE JANË SHFAQUR GJATË ZBATIMIT TË PROJEKTEVE TË NATYRËS SË PARTNERITETIT PUBLIK-PRIVAT NË EKONOMINË TONË DHE ÇFARË DUHET TË BËJMË QË TË KEMI SA MË SHUMË AVANTAZHE SE DISAVANTAZHE NË KËTË FUSHË?

Kjo kërkon një analizë të thelluar të efekteve dhe implikimeve që kanë sjellë aplikimi i deritanishëm i projekteve të kësaj natyre në ekonominë tonë. Në veçanti, është e domosdoshme analiza e kosto-përfitimeve për çdo projekt koncesioni/PPP, me qëllim që të refuzohen projektet e palerverdisshme. Kjo për faktin se në raport me GDPnë, projektet e këtij karakteri, tashmë janë në limitet e lejuara të këtij treguesi. Dhe nga ana tjetër, ndryshimet në kuadrin ligjor në këtë drejtim janë domosdoshmëri, ashtu sikurse edhe zbatimi me shpejtësi dhe përgjegjësi i tyre.

7-A JANE PPP-të NJË ÇELËS I VETËM PËR TË HAPUR SHUMË TREGJE, APO JANË “ASI” NËN MËNGË I QEVERIVE PËR TË MANIPULUAR BORXHIN PUBLIK?

Këtu duhet një gjykim realist, objektiv, pasi kjo çështje nuk është “thjesht kontabile”, por ka të bëjë dhe është e lidhur me stabilitetin financiar të vendit, me zhvillimin e qëndrueshëm ekonomik. Edhe këtu s’kemi pse të jemi “origjinalë”. Institucionet e BE-së, FMN-së, IFC-së dhe veçanërisht Banka Botërore, duke marrë shkas nga problematikat e dala nga zbatimi i PPP-ve në shumë vende, rrisqet që rrjedhin prej tyre për borxhin publik në veçanti dhe financat publike në përgjithësi, kanë përsosur gjithnjë e më shumë, edhe kohët e fundit, metodologjinë e përfshirjes në llogaritë e qeverisë dhe të efekteve në borxhin publik të PPP-ve. Zbatimi rigoroz i këtyre standardeve është garancia më e madhe në këtë drejtim.

8-A DO TË KUFIZOHET FORMA E PROPOZIMEVE TË PAKËRKUARA NË PROJEKTET E PPP-ve?

Ndryshimet ligjore të porsamiratuara janë reflektim pozitiv, rrjedhojë e nevojës për të pasqyruar problematikat e konstatuara gjatë zbatimit të ligjit ekzistues, mendimet pozitive të debateve të zhvilluara si dhe për të vënë në zbatim rekomandimet e institucioneve të ndryshme dhe atyre financiare ndërkombëtare, në këtë fushë.

Kështu, heqja e mundësisë së zhvillimit të projekteve të koncesionit/PPP në formën e propozimeve të pakërkuara, në një sërë sektorësh, është një risi e ligjit të porsamiratuar. Kufizimi i së drejtës së përdorimit të saj synon reduktimin e rrisqeve që ajo sjell ndaj buxhetit të shtetit apo qytetarëve. Kjo procedurë do të lejohet vetëm për realizimin e punimeve apo ofrimin e shërbimeve në disa sektorë strategjikë, siç janë portet, aeroportet, prodhimi dhe shpërndarja e energjisë elektrike, energjisë për ngrohje, si dhe shpërndarja e gazit natyror. Ky ndryshim do të sjellë kufizimin e sferës së shtrirjes së formës së propozimit të pakërkuar, që, me sa duket, ishte një shqetësim.

9-A DO TË KETË KONKURRENCË TË NDERSHME NË TRAJTIMIN E PROJEKTEVE TË PPP-ve?

Një risi tjetër është heqja e bonusit për propozimet e pakërkuara. Aktualisht, subjektet që paraqisnin pranë autoriteteve kontraktore propozime të pakërkuara, përfitonin një bonus për rezultatin teknik dhe financiar të arritur gjatë procedurës konkurruese deri në 10 për qind të pikëve totale të garës. Duket se një veprim i tillë cenonte konkurrencën e drejtë gjatë procedurave konkurruese, gjë që tashmë eliminohet.

10-A DO TË RRITET ROLI MBIKËQYRËS DHE KONTROLLUES I MINISTRISË SË FINANCAVE NDAJ PPP-ve?

Vetëm me një kontroll dhe mbikëqyrje të rreptë të këtyre projekteve mund të përmirësohet puna dhe të shtohen shanset për më shumë sukses me to. Ligji i ri parashikon rritjen e rolit të ministrisë përgjegjëse për financat në drejtim të vlerësimit të projekteve dhe kontratave të koncesionit/PPP, nga pikëpamja e implikimeve fiskale, individuale apo në grup, për shpenzimet buxhetore, deficitin buxhetor, qëndrueshmërinë e borxhit publik dhe detyrimet kontingjente eventuale. Ky është edhe një ndër rekomandimet kryesore të FMN-së dhe Bankës Botërore, për shkak të rrisqeve të mundshme fiskale e buxhetore që mbartin projektet e kësaj fushe.

Gjithashtu, tashmë e tutje, Ministria e Financave do të kryejë (gjë që nuk bëhej më parë) vlerësimin dhe miratimin e koncesioneve/PPP në këto faza:

in e koncesioneve/PPP në këto faza: – para shpalljes së procedurës së dhënies me koncesion/PPP, kur autoritetet kontraktore dërgojnë studimin e fizibilitetit, si dhe çdo ndryshim të mëtejshëm të tij;

– pas negocimit të kontratës me operatorin e shpallur fitues dhe para nënshkrimit të saj. Për kontratat me mbështetje buxhetore dhe që marrin përsipër rrisqe fiskale, pas vlerësimit përfundimtar nga Ministria e Financave, parashikohet edhe miratimi me vendim të Këshillit të Ministrave. Gjithashtu, Ministria e Financave jo vetëm të kryejë vlerësimin e koncesioneve/PPP, por edhe do të ndjekë ecurinë e zbatimit të kontratave përkatëse, bazuar në raportet periodike të dorëzuara nga autoritetet kontraktore.

pas negocimit të kontratës me operatorin e shpallur fitues dhe para nënshkrimit të saj. Për kontratat me mbështetje buxhetore dhe që marrin përsipër rrisqe fiskale, pas vlerësimit përfundimtar nga Ministria e Financave, parashikohet edhe miratimi me vendim të Këshillit të Ministrave. Gjithashtu, Ministria e Financave jo vetëm të kryejë vlerësimin e koncesioneve/PPP, por edhe do të ndjekë ecurinë e zbatimit të kontratave përkatëse, bazuar në raportet periodike të dorëzuara nga autoritetet kontraktore.

Më në fund krijohet Komiteti i përzgjedhjes së Projekteve të Koncesioneve/PPP. Ky Komitet është një organ kolegjial, me objekt kryesor të veprimtarisë përzgjedhjen e projekteve të koncesionit/PPP që do të asistohen me ekspertizë të specializuar për hartimin e studimit të fizibilitetit. Komiteti do të mbështetet nga Agjencia e Trajtimit të Koncesioneve/PPP, e cila do të analizojë kërkesat e autoriteteve kontraktore për mbështetje me ekspertizë të specializuar dhe do t’ia propozojë ato për miratim Komitetit. Krijimi i këtij Komiteti do të eliminojë nevojën për ekspertizë të specializuar nga sektori privat për hartimin e propozimeve të pakërkuara dhe do të rrisë cilësinë e studimeve.

* * *

Përvoja e fituar, problematikat e dala nga zbatimi i projekteve PPP, deri tani, zbatimi me rigorozitet i akteve te reja ligjore, mbajtja në vëmendje të vazhdueshme e implikimeve dhe rrisqeve fiskale që ato mbartin, shtojnë garancitë për suksesin e zbatimit të këtyre projekteve.