Procesi i negociatave për anëtarësim në BE

Nga Geron Kamberi, botuar në Gazetën Shqiptare, 26 tetor 2018

Procesi i negociatave për anëtarësim për në BE përfaqëson një periudhë kohore, në të cilën vendi kandidat dhe strukturat e Komisionit Europian përcaktojnë  mënyrën sesi  kuadri ligjor i BE (apo siç njihet acqui communautaire-EU acqui) do të harmonizohet me legjislacionin vendës dhe kapacitetet administrative që do ta zbatojnë atë. Gjatë këtij procesi negociohen  35 kapitujt e acqui communitaire të BE që përfshinë çdo aspekt të jetës social-ekonomike e politike të një vendi si 1)Lëvizja e lirë e mallrave 2)Lëvizja e lirë e punëtorëve. 3)E drejta e krijimit dhe lirisë për të ofruar shërbime. 4) Lëvizja e lirë e kapitalit. 5)Prokurimi publik. 6)Ligji për kompanitë. 7)Pronësia intelektuale. 8)Politika e konkurrueshmërisë. 9)Shërbimet financiare. 10)Shoqëria e informacionit dhe media, 11)Bujqësia dhe zhvillimi rural. 12)Politika e sigurisë ushqimore veterinare e fitosanitare. 13)Peshkimi. 14)Politika e transportit 15)Energjia. 16)Taksimi. 17)Politika ekonomike e monetare. 18)Statistika. 19)Politika sociale e punësimi. 20)Politika industriale e ndërmarrjeve. 21)Rrjetet Trans-Europiane. 22)Politika rajonale e koordinimi i elementëve strukturorë. 23)Gjyqësori dhe të drejtat themelore. 24)Drejtësia, liria dhe siguria. 25)Shkenca dhe kërkimi shkencor. 26) Arsimi dhe kultura. 27)Mjedisi. 28)Mbrojtja e konsumatorit dhe shëndeti. 29)Bashkimi doganor. 30)Marrëdhëniet me jashtë. 31)Politika e jashtme, sigurisë e mbrojtjes. 32)Kontrolli financiar. 33)Parashikimet financiare e buxhetore. 34)Institucionet. 35)Çështje të tjera. 

Aktualisht legjislacioni i BE, që i ka fillesat prej 1958 apo siç njihet EU acqui përbëhet nga  legjislacioni parësor (primary legislation), ku përfshihen Traktatet e BE dhe legjislacioni dytësor (secondary legislation) ku përfshihen direktiva, rregullore, direktiva të BE për zbatimin e politikave të përcaktuara në këto traktate. Në to janë më shumë se 20,000 direktiva, rregullore e vendime të cilat ndryshojnë vazhdimisht dhe përveç tyre, në legjislacionin e BE përfshihen edhe vendimet e Gjykatës Europiane të Drejtësisë, marrëveshje ndërkombëtare etj. Vlerësohet se legjislacioni që miratohet nga BE rritet mesatarisht me 5,000 faqe në vit dhe legjislacioni aktual përmban më shumë se 150, 000 faqe, që lidhen me kapitujt e mësipërm që janë pjesë e negocimit. Gjatë këtij procesi nuk ka negocim të mirëfilltë, por një “menu” të ofruar nga BE për Shqipërinë, ku ajo nuk mund të zgjedhë, por vetëm të përcaktojë në mënyrë të arsyetuar sipas rastit kohën dhe kapacitetet që duhen për ta “përtypur e tretur” përmbajtjen e saj. Procesi i negociatave të anëtarësimit fillon me Konferencën Ndërqeveritare – (Intergovermental Conference-IGC,) që është një platformë mes MEPJ të Shqipërisë dhe MPJ të vendeve anëtare ku deklarohen vendimet më të rëndësishme politike të procesit të negociatave, ashtu si edhe hapja e mbyllja e çdo kapitulli që do të negociohet shpallet në IGC.

Një nga diskutimet e para të këtij formati mes Shqipërisë e BE është miratimi i Dokumentit Kuadër të Negocimit (apo siç njihet Negotation Framework Document), që përcakton parimet përsa u përket negociatave BE-Shqipëri, bazën dhe rregullat e negocimit, kapitujt që do të negociohen. Brenda kontekstit të këtij dokumenti negociatat mbështeten në 3 komponentë bazë 1) zbatimi i kritereve politike të Kopenhagenit. 2) Përfarimi me EU acqui dhe zbatimi. 3) Krijimi dhe forcimi i dialogut me shoqërinë civile dhe ndërmarrja e një strategjie komunikimi që synon publikun e BE dhe atë shqiptar. Nëse nisemi nga origjina fillestare e termit, fjala negocim vjen nga latinishtja negostia (neg-jo, ostia-pushim) çka lidhej me tregtarët romakë, që ndryshe nga patricët, nuk kishin kohë pushimi. Vetëm në shek. XVII ajo do të merrte kuptimin diplomatik si proces mes dy apo më shumë njerëzve për të gjetur zgjidhje mbi çështje të caktuara. Megjithëse mund të tingëllojë deri diku si cinizëm, në një farë kuptimi negociatat e anëtarësimit që Shqipëria do të zhvillojë me BE i përafrohen më shumë me kuptimin fillestar të termit, ku nga vendi kandidat “nuk do të ketë pushim”, derisa të përmbushen kriteret e anëtarësimit. Kjo nënkupton një sfidë për Shqipërinë ku do të përballet në një betejë me kohën dhe kapacitetet e brendshme për të përmbushur detyrimet që rrjedhin prej tij. Hapi i parë me të cilën do të përballet e institucionet e është procesi i vlerësimi i të çdo kapitulli, apo siç njihet në terminologjinë e EU  si screening proces, i cili kryhet përmes takimeve dypalëshe mes përfaqësuesve të Komisionit Europian dhe atyre shqiptarë (bilateral screening meeting). Përmes këtij procesi, zyrtarët e Komisionit Europian vlerësojnë gjendjen e legjislacionit kombëtar për çdo kapitull dhe nivelin e përputhjes së tij me EU acquis, shkallën e përgatitjes së institucioneve vendëse dhe marrjen e informacionit paraprak mbi çështje, që mund të shfaqen gjatë negociatave. Në këtë drejtim, pesha e roli i institucioneve shqiptare është mjaft i rëndësishëm për nivelin e informacionit, pasi në bazë të takimeve e informacionit që merr Komisioni Europian harton të ashtuquajturin raport vlerësimi(screening reports), që ai dorëzon Këshillit të Ministrave të BE për  kapitullin që ato mbulojnë. Në fund të këtij raporti (screening report) për çdo kapitull, Komisioni Europian i sugjeron Këshillit të Ministrave hapjen e negociatave për këtë kapitull sipas informacionit të dhënë ose paraqet një numër kriteresh që duhen plotësuar nga pala shqiptare para hapjes së negociatave për këtë kapitull (apo siç njihen opening benchmarks). Këshilli i Ministrave të BE duhet të miratojë vendimin e tij në mënyrë unanime. Nëse raporti përfshin kritere shtesë para se të fillojë hapja e negociatave për këtë kapitull (pra të ashtuquajturat opening benchmarks), vendi kandidat duhet të përmbushë ato fillimisht dhe më pas komisioni mund të rekomandojë hapjen e këtij kapitulli pasi ka hartuar më parë një Raport  Verifikimi (Assssement Report) për plotësimin e këtyre kritereve. E njëjta gjë vlen për mbylljen e procesit të negocimit të kapitullit kur Komisioni Europian mund të parashtrojë kritere që duhen plotësuar (apo siç njihen, closing benchmarks) para se ta konsiderojë të përfunduar këtë proces. Këto kritere mund të përfshinë miratimin e strategjive apo planeve të veprimit të caktuara, krijim të strukturave apo kapaciteteve administrative etj.

Në këtë kuptim, duke pasur parasysh tërësinë e kapitujve dhe problematikat e Shqipërisë në fusha të caktuara si edhe eksperiencën e vendeve të tjera, realizmi i këtyre parakushteve gjatë negocimit mund të shndërrohet në një betejë me kohën dhe kapacitetet administrative e institucionale të vendit. Ritmi dhe cilësia në zbatimin e tyre mund të ndikojë drejtpërdrejt në kohëzgjatjen e negociatave, pasi ecja e mëtejshme e procesit negociues për ata kapituj varet  nga vlerësimi i Komisionit Europian. Një element me rëndësi në këtë proces për Shqipërinë do të jetë Dokumenti i Pozicionit Negociues (Negotation Position Document) për çdo kapitull dhe në tërësi. Për secilin kapitull për të cilin është miratuar në mënyrë unanime nga Këshilli i Ministrave të BE, fillimi i procesit të negocimit, shteti anëtar që ka presidencën e BE i dërgon një letër qeverisë shqiptare, ku i kërkohet të paraqesë Dokumentin e Pozicionit Negociues për këtë kapitull (Negotation Position Document) psh., për kapitullin e bujqësisë.

Dokumenti i Pozicionit Negociues hartohet nga pala shqiptare në koordinim me MEPJ. Ai përmban arritjet e Shqipërisë në këtë kapitull të acquis, parashikon kalendarin e ecurisë së Shqipërisë lidhur me harmonizimin e legjislacionin dhe nëse është e nevojshme fazën tranzitore pas anëtarësimit të plotë apo kërkesën për përjashtime të përkohshme… Gjatë hartimit të këtij dokumenti duhen bërë përpjekje për të marrë opinionin e të gjithë grupeve të interesit e shoqërisë civile, veçanërisht ata kapituj që prekin sektorët e biznesit. Pas shqyrtimit nga ana e Komisionit Europian të Dokumentit e Pozicionit Negocues për kapitull (Negotation Position Document), Komisioni Europian harton Draft-Dokumentin të Pozicionit të Përbashkët (Draft Common Position Document) negociues për këtë kapitull që ia paraqet Këshillit të Ministrave të BE, i cili miraton në mënyrë unanime të ashtuqajturin Dokument të Pozicionit të Përbashkët të BE (EU Common Position Document). Të gjitha këto hapa që shoqërojnë procesin teknik e politik të negociatave me BE janë elementë që kërkojnë angazhim për të fituar betejën me kohën dhe afatet. Duhet të theksojmë se edhe kur procesi i negocimit të kapitujve konsiderohet i mbyllur, kapitujt janë sërish subjekt rivlerësimi (reassessment). Vetëm  pas këtij procesi, ata mund të konsiderohen përfundimisht të mbyllur nga pikëpamja e negocimit. Ka dy arsye për këtë procedure rivlerësimi nga ana e Komisionit Europain. Së pari, negociatat kërkojnë  disa vite dhe përgjatë kësaj periudhe mund të kenë ndodhur ndryshime në EU Acqui dhe vendi që pritet të anëtarësohet në BE duhet të pasqyrojë këto ndryshime në legjislacionin kombëtar. Së dyti, niveli i harmonizimit të legjislacionit në kapitujt e negociuar mund të jetë përkeqësuar. Pasi mbyllet negocimi i 33 kapitujve, më pas negociohen kapitujt 34 & 35. Tek kapitulli 34, institucionet, përcaktohet niveli proporcional i përfaqësimit që do të ketë Shqipëria në institucionet e BE, sipas komisionit, Këshillin e Ministrave e Parlamenti. Ndërsa, kapitulli 35 ‘Çështje të tjera’ ka të bëjë me çështje që dalin gjatë negociatave, por që nuk mbulohen nga ndonjë kapitull i veçantë.

Këtu përfshihet psh., përcaktimi i protokollit sipas të cilit vendi do të përfitojë nga Fondet e BE, pagesat për Bankën Qendrore Europiane, metodën dhe vitet përgjatë të cilave vendi kandidat pritet përfitojë nga masat mbrojtëse, fondet strukturore dhe ato të para-anëtarësimit. Pas përmbylljes së negociatave për 35 kapitujt hartohet  Draft–Traktati i Anëtarësimit (Draft Treaty of Açession) pas konsensusit që arrihet në Këshill dhe aprovohet me shumicë nga Parlamenti Europian. Më pas, ai nënshkruhet nga të gjitha shtetet anëtare e vendi përkatës dhe ratifikohet. Nga parlamentet përkatëse ose me referendum në varrësi të procedurave që ka çdo vend. Përkundër të gjithë hapave të mësipërm që lidhen me procesin e negocimit çështja e kohëzgjatjes së negociatave përbën një çështje më vete. Nëse marrim parasysh eksperiencën e negociatave nga 1998-2013, kur u anëtarësuan vendet ish-komuniste të Eurupës Qendrore e Lindore dhe Kroacia nga blloku i vendeve të Ballkanit Perëndimor, kohëzgjatja mesatare përfshirë periudhën e ratifikimit të Traktatit të Anëtarësimit është 7-vjeçare (shih tabelën).

Megjithatë, rasti i Malit të Zi dhe Serbisë, që kanë filluar negociatat në 2012 e 2014 e parashikohen të anëtarësohen në BE jo më parë se 2025, është dëshmi se për vendet e Ballkanit Perëndimor kohëzgjatja e negociatave përfshin  një periudhë më të gjatë  mbi 10- vjeçare. Në rastin e Shqipërisë, fillimi i negociatave të ardhshme në 2019 nënkupton me këto afate një anëtarësim rreth vitit 2030 që simbolikisht do të ishte fundi një tranzicioni të gjatë 40-vjeçar pas rënies së komunizmit. Megjithatë, krahasimet apo mesataret aritmetike nuk na ndihmojë në këtë proces, pasi çdo gjë do të varet nga ritmi dhe niveli i realizimit të hapave nga Shqipëria, por nuk përjashtohen humoret dhe të papriturat politike brenda BE apo vende të ndryshme anëtare që mund të luajnë me kartën e unanimetit në raport me Shqipërinë për çështje të caktuara. Nga ana tjetër, Shqipëria duhet të ketë zero probleme me çdo vend anëtar të BE gjatë kësaj periudhe që mund të bëhet shkas për vonesa. Tashmë është fakt se miratimi i EU acquis, krijimi i strukturave të domosdoshme administrative për zbatimin e aqcui dhe përputhja me kriteret ekonomike e politike të Kopenhagenit janë të panegociueshme. Shqipëria  mund  të negociojë kohën dhe mënyrën sesi do të përshtatë në legjislacionin vendës atë të BE. Në raste të veçanta mund të kërkohen në mënyrë të argumentuar faza tranzitore (transition phases) apo shtyrje kohore (temporary derogations) për të miratuar apo zbatuar aspekte të veçanta të legjislacionit të BE për kapituj të caktuar. Gjatë këtij procesi, Shqipërisë do t’i kërkohet ta miratojë  EU acqui si një të tërë. Në këtë kuadër, nuk mjafton vetëm miratimi, por në vijim të kritereve të Madridit, të BE të vitit 1995, sfida do të jetë krijimi, financimi e forcimi i kapaciteteve të nevojshme institucionale e administrative dhe njerëzore, me qëllim që të zbatohet në praktikë në mënyrë sa më efektive legjislacionin e BE. Përballë këtij raporti të marrëdhënies me BE gjatë procesit të negocimit, secili vend duhet të ngrejë strukturat përkatëse që përbëhen nga ekipi negociator me një kryenegociator të caktuar nga qeveria shqiptare dhe që përgjigjet para qeverisë, psh., Mali i Zi ka ngritur dy struktura të veçanta siç është Kolegji i Negociatave dhe Këshilli i Sundimit të Ligjit me përfaqësues nga qeveria. Më pas, janë ekipet negociatore (negotation teams) dhe grupet e punës (working groups) që përgatisin negociatat për çdo kapitull që kanë në përbërje të tyre përfaqësues nga institucionet publike, bota akademike e shoqëria civile. Kroacia angazhoi për këtë proces rreh 4000 veta, ndërsa në Mal të Zi dhe Serbia janë përfshirë respektivisht afro 2000 persona në secilin vend. Kjo nënkupton një angazhim e koordinim institucional për  kapacitet e duhura njerëzore dhe që duhet të shoqërohet me një proces të përditësuar komunikimi në shqip e anglisht për procesin negociator. Për të fituar këtë betejë “është me rëndësi rritja e vetëdijes se procesi nuk do të jetë i lehtë, por ndërkohë përvoja e të tjerëve është pasqyra ku mund të shohim pikat e dobëta dhe ato të forta për të ndërtuar suksesin”.