Mbi administratën publike në demokraci

Nga Francis Fukuyama, botuar në Respublika, 1 tetor 2018

Kriza e tanishme në mësimin e politikës publike, është e lidhur ngushtësisht me rënien e një fushe të afërt, që është administrimi publik. Për të krijuar një ide rreth problemit, thjeshtë përpiquni të shqiptoni fjalët “administrim publik” para sale me student dhe shihini ata sesi merren me celularin apo i zë gjumi. E megjithatë, fusha klasike e administrimit publik është sot një nga më të rëndësishmet dhe perëndimi i saj (të paktën në SHBA) është një ndër arsyet pse marrim shërbime jocilësore nga qeveria.

Pranohet përgjithësisht se babai i fushës akademike të administrimit publik, është Wodrow Wilson, artikulli i vitit 1887 i të cilit, “Studimi i administratës” argumentonte se “është objekt i studimit administrativ të zbulojë së pari, se çfarë mund të bëjë qeveria që mund të ketë sukses dhe së dyti, si mundet ajo t’i bëjë këto me efiçencën më të madhe të mundshme dhe me sa më pak kosto monetare dhe energjish.

Wilson shquante mes politikës dhe administrimit dhe i besonte këtij të fundit zbatimin efiçent të politikave që janë përcaktuar nga autoritetet politike të një vendi. Sipas tij, administrata publike ishte një fushë me rëndësi kritike, por megjithatë e studiuar pak në SHBA.

Shteti amerikan u zgjerua shpejt gjatë Erës Progresive dhe Luftës së Parë Botërore dhe kjo çoi në një ndjesi urgjence për nevojën e përmirësimit të kapaciteteve njerëzore të qeverisë. Shkolla e Përgatitjes për Shërbimin Publik(pjesë të së cilës u përthithën më vonë nga Columbia University) u krijua në vitin 1911 nga Byroja për Kërkime Bashkiake në New York, shkolla Maxwell për Qytetarinë dhe Çështjet Publike në Sirakuza në vitin 1924 dhe shkolla Woodrow Wilson në Princeton në vitin 1930. Shkollat juridike luajtën po ashtu një rol shumë të rëndësishëm në përgatitjen e zyrtarëve që do t’i bashkoheshin qeverisë amerikane gjatë kohës së New Deal dhe Luftës së Dytë Botërore. Nga mesi i shekullit të 20-të, administrata publike arriti kulmin e vet si një nga katër nëndisiplinat kryesore që njiheshin nga Bashkimi Amerikan i Shkencave Politike.

Prestigji i administratës publike si një fushë më vete nisi të venitej në fillim të viteve ’70 dhe ’80, si pasojë e ndryshimeve më të mëdha në shkencat sociale dhe veçanërisht me ngritjen e ekonomikut si mbreti si shkencave sociale. Shumë nga bursat klasike të mesit të shekullit të 20-të për administratën publike ishin për studime të pasura tematikisht, përqendruar mbi një subjekt të vetëm si p.sh punimi i Philip Selznick për Tennessee Valley Authority(korporatë) dhe libri i Herbert Kaufman, The Forest Ranger, për shërbimin pyjor amerikan. Ata kishin pak vlerë përtej subjektit të tyre dhe nuk kishin lidhje organike me teorinë. Teoria u prezantua nga shkrimtarë nobelistë si Herbert Simon, por në përgjithësi ajo nuk përmbushte standardet matematikore të disiplinës moderne që po shfaqej, atë të ekonomiksit neoklasik. Shkencat sociale në përgjithësi lëvizën drejt studimeve empirike që mund të demonstronin marrëdhënien shkakësore rreth sjelljes njerëzore në rrugë statistikisht rigoroze. Përkundrazi, edukimi në administratën publike, mbeti i përqendruar në përpjekjen për t’u dhënë zyrtarëve të ardhshëm aftësi praktike, pak a shumë si shkollat juridike apo mjekësore që do t’i ndihmonin ata të bënin punën e tyre si burokratë.  Fusha e administratës publike i dha jetë kështu fushës së politikës publike që u përqendrua në analizat mbi politikat, si një fëmijë që po rritej për ta eklipsuar tërësisht prindin e vet.

Kjo ishte një kritikë e ndryshme e administratës publike klasike që u shfaq në kohën e Luftës së Vietnamit, e cila u rrit si pasojë e ndarjes që Wilson i bëri politikës dhe administratës. Njësoj si dallimi fakt-vlerë i Max Weberit, përpjekja për ta nxjerrë administratën publike jashtë ndikimit politik i çliroi pjesëtarët e saj nga shqetësimi për përfundimin e detyrave që  u ngarkoheshin: rojet e kampeve të përqendrimit mund të mësoheshin sesi të bënin punën e tyre në mënyrë sa më efikase përmes një programi të administratës publike.

Më  tej akoma, me rritjen e shtetit administrativ post-New Deal, u bë e qartë se burokratët nuk zbatonin thjesht direktivat e marra nga drejtuesit politikë, ata kishin diskrecionin për të bërë politika. Akti i Procedurës Administrative i vitit 1946 ishte një thuajse normë kushtetuese që në të vërtetë njihte pushtetin e ri që burokratët kishin fituar. Me kalimin e legjislacionit gjithëpërfshirës gjatë viteve ’70, si p.sh Akti për Mbrojtjen e Mjedisit apo Akti për Shëndetin në Punë dhe Sigurinë, vetë burokratët u bënë shënjestra e mërisë së shumë konservatorëve që i shihnin ata si agjentë të pakontrollueshëm të një shteti përherë e më administrativ. Armiqësia e Steve Bannon dhe Donald Trump ndaj shtetit administrativ(alias Shtetit të nëndheshëm(deep)) është thjesht një vazhdim i kësaj tradite.

Gjatë dy brezave të kaluar teorizimi rreth administratës publike(përkufizuar në termat e Wilson si shkenca e administrimit) është dominuar në masë të madhe nga ekonomisët. Paradigma kryesore për mendimin rreth disfunksioneve administrative(si korrupsioni) është teoria epror-agjent(principal-agent theory), në të cilën eprori – primari(njerëzit që veprojnë përmes përfaqësuesve të zgjedhur) e delegojnë autoritetin tek agjentë të ndryshëm që zbatojnë urdhërat e tyre. Korrupsioni ndodh kur agjenti ndjek interesin e tij privat në kurriz të dëshirave të eprorit. Për pasojë, problem është si të pajtosh në një linjë stimujt e agjentit me ato të eprorit(principal).

Vitet ’90 dëshmuan një rigjallërim të interesit në administrimin publik(nën idenë e qeverisjes së mirë apo antikorrupsionit) teksa njerëzit kuptuan se tregjet e lira nuk ishin zgjidhja për të gjitha problemet dhe se shtetet efektive kanë rëndësi. Pati një numër të madh reformash, shumica të hartuara nga ekonomistët, për ta bërë sektorin publik më efikas duke imituar sektorin privat.  Këto përfshinin konkurencën dhe një opsion daljeje brenda sektorit publik përmes novacioneve si financimi i studimeve(school voucher)(një ide që fillimisht u artikulua nga Milton Freidman), vlerësimeve më të mira për performancën për të stimuluar zyrtarët publikë, dhënien e funksioneve qeveritare drejt sektorit privat apo partneriteti publik-privat dhe Menaxhimi i Ri Publik, që i shihte zyrtarët publikë njësoj si dretjtues të sektorit privat duke vendosur kritere të qarta performance në kontratat e tyre të punësimit.

Reformat në administrimin publik u ndërmorën më energjikisht në vendet e Commonëealth si Britania, Australia, Zelanda e Re dhe Kanadaja; SHBA-të tentuan versionin e tyre me nismën e Al Gore për Rithemelimin e Qeverisjes gjatë presidencës Clinton. Këto qasje të reja patën sukses në qytete si Neë York , ku Bill Bratton gjatë mandate të tij të parë si komisioner policie vendosi një sistem rigoroz për monitorimin e performancës së komandantëve rajonalë dhe kërkimin e llogarisë ndaj tyre.

Gjetkë rezultatet ishin të përziera. Pati probleme qoftë në zbatimin praktik, ashtu edhe me kuptimin teorik. Kuponat dhe fleksibiliteti në punësimin apo pushimin nga puna të zyrtarëve publikë gjetën rezistencë të madhe nga vetë burokratët, që ishin shpesh të organizuar në unione të fuqishme; u provua se ishte shumë e vështirë të masje apo vlerësoje performancën në shumë pjesë të sektorit publik; ligjvënësit nuk kishin dëshirë që të miratonin burime të mjaftueshme apo autoritet për të stimuluar agjentë e tyre.

Teoria e ekonomistëve ishte po ashtu defektoze: në botën reale qeveritë adoptojnë parime të shumëfishta të legjitimitetittë barabartë që u jep mandate kontraditkore agjentëve të tyre; autoriteti në shumë burokraci shkon domosdoshmërisht nga agjentët e mirëinformuar lart, drejt primarëve të tyre që s’ja kanë haberin(siç ka vënë në dukje Herbert Simon shumë vjet më parë). Don Kettl dhe John DiIulio kanë argumentuar se mania e transferimit ka shkuar shumë larg, duke i besuar shërbimet qeveritare kontraktorëve të cilëve nuk mund t’u kërkosh llogari njësoj si kundërpartëve të tyre në sektorin publik. Së fundmi, ka një problem të madh me një teori që supozon se zyrtarët publikë motivohen fillimisht nga stimuj materialë: shumëkush bën atë që bën pa ndonjë dedikim ndaj shërbimit publik dhe janë për ta thënë me fjalët e DiIulios “agjentë eprorë”(principled agents).

Në SHBA gjithësesi, faktori kryesor në bllokimin e një reforme serioze është kultura e nëndheshme politike anti-statiste e vendit  dhe ajo çfarë unë e e konsideroj si mosbesimi patologjik i Amerikës te qeveria. Për shka se tentohet të konsideorhet qeveria më shumë si një kërcënim ndaj lirive sesa një zbatues i dëshirave të qytetarëve, amerikanët nuk i japin qeverisë burimet apo autoritetin e nevojshëm që të bëjë detyrën e vet siç duhet. Kjo bie në kundërshtim të madh me demokracitë e tjera të pasura liberale në Europë dhe në Azi, ku shteti kreditohet me shumë më tepër besim si mbrojtës i interesit publik sesa në SHBA. Ndonëse mosbesimi ndaj qeverisë është sot më shumë i shprehur tek e Djathta, ai ekziston edhe te progresivët po ashtu. Qeveria dështon në kryerjen e detyrës siç duhet, për shkak se është e tharë nga burimet dhe autoriteti. Ka një seri fiaskosh të fundit që nga përgjigja ndaj uraganit Katrina te reformat Ushtria 21, te prezantimi i healthcare.gov, të dokumentuara në hollësi nga studiues si Peter Schuck dhe Elaine Kamarck. Votuesit janë në mëdyshje të japin burime dhe autoritet për qeverinë, pikërisht sepse publiku e konsideron atë si inefektive dhe të pavlerë, duke na kyçur në një ekuilibër të nivelit të ulët dhe me rezultate të këqëija.

Kjo na çon pas në krizën e administratës publike si fushë. Pas një periudhe risish dhe kreativiteti të drejtuara nga ekonomistët, fusha duket të ketë humbur sërish rrugën. Që nga koha e kulmit të teorisë së epror-agjentit(e drejtuar nga studiues jashtë administratës publike tradicionale) nuk ka patur një qasje dominuese për reform në sektorin publik  nga studiues administrativë. Programet e administratës publike ose janë zhdukur, ose janë skeduar në programet e politikës publike, me një vëmendje përherë e më të madhe ndaj analizave të politikave më shumë sesa në krijiin e aftësive praktike. Fusha në fjalë ndërvepron relativisht pak me disiplinat e tjera që ofrojnë edukim për qeverisjen, ligjin administrativ dhe është përherë e më e vështirë të për të fituar statusin e një studiuesi të administratës publike. Nuk ka një rrugë të qartë që të mundësojë përmes shkollës së administratës publike një vend në qeverinë federale.

Një person që po përpiqet të kundërshtojë këtë prirje është ish-kreu i Bankës Federale, Paul Volcker, që krijoi Volcker Alliance për këtë qëllim. Volcker, formimi dhe përvoja e të cilit është në administratën publike, ka qejf të tregojë historinë e një bisede me një ekonomist shumë të njohur në Princeton. Volcker ankohej për rënien e cilësisë në mësimin në administratën publike, ankesë ndaj së cilës ekonomisti i përgjigjej se “Administrimi publik nuk është as një fushë më vete”. Volcker vazhdonte duke vënë në dukje se disa studiues të administrimit publik kishin patur sukses, duke u ngritur deri në postin e presidentit të universiteteve kryesore. Duke mos e besuar këtë, ekonomisti donte një shembull. Dhe shembulli që Volcker dha ishte Wodroow Wilson, ish-presidenti i universitetit të Princeton.