Në qendër të reformës së administratës qëndron profesionalizmi

Nga Kristaq Xharo, botuar në Panorama, 2 gusht 2017

Lëvizja që ka ndërmarrë Kryeministri për të rritur performancën e administratës publike vlen për t’u përshëndetur. Nëse ajo do të shoqërohet me një analizë të thellë të reformave që janë ndërmarrë këto 27 vjet, por edhe me një strategji afatgjatë të suksesshme e konsensuale me siguri që do të japë efekte cilësore. Sa për modele nuk besohet që duhet ‘të shpikim’ ndonjë model të ri nëse për referencë do të përdoren modelet më të efektshme perëndimore.

Reforma e re siç e thekson ‘Guidanca e BE-së për indikatorët e performancës së administratës 2014’ duhet të ketë tri shtylla kryesore: profesionizmin, standardizimin dhe procedurën. Pra, në qendër të reformës do të jetë profesionisti i përkushtuar ndaj shtetit (jo partisë) dhe shoqërisë dhe me integritetin e nevojshëm për t’u përballur me sfidat e kohës, që vijnë si nga nevojat e brendshme ashtu edhe përballja me standardet e kohës. Administrata publike gjithashtu do të mbetet “e ndërvarur nga programet dhe politikat qeverisëse po aq edhe nga sjellja e drejtuesve që përgjigjen për aktivitetin e saj”.

Duke u futur në dinamikën e debateve që zhvillohen për reformën në administratë, publiku mendohet se ka nevojë për t’u qartësuar si në ligjërimet e përditshme që më tepër mund t’i referohen nivelit taktik (performancës së administratës dhe nëpunësve të saj) ashtu edhe në nivelin operacional (që lidhen me strukturat dhe procedurat) dhe strategjik që domosdoshmërisht lidhen me modelet që të duhet të transformohen. Ajo që edhe është kërkuar publikisht, përveç në dëgjesa, do të ishte kontributi i studiuesve, akademikëve dhe analistëve për këtë çështje mjaft të rëndësishme.

Studiuesit mund të japin opinionet e tyre të mbështesin (apo kundërshtojnë) koncepte në linjën e asaj që shpreh qartas studiuesi amerikan për politikat administrative, Beauregrand se pa teori planifikimi i mirë, por që derivon më tepër në një ndodhi e rastit. Studiuesi skocez W.Grant thellon më tej këtë koncept kur shprehet se pa praktikë teoria është thjesht teori, ndërsa praktika pa teori rrëshqet në kaos. Një studim i tre pedagogëve të UET-së, për çështje që lidhen me administratën publike duket se është një nismë me vlerë në këtë drejtim.

Në këtë linjë, edhe ky shkrim ka për qellim të afroj në debat disa prej koncepteve themelore në interes të diskutimit, që po zhvillohet për administratën publike. Ideja themelore qëndron në brendinë e reformës në administratë që është pozicioni i nëpunësit profesionist. Teoritë për administratën janë të shumta dhe të larmishme. Ato kanë evoluar vazhdimisht duke marrë edhe emra të tjerë si menaxhim publik, menaxherializëm, menaxhimi i ri publik, administrata publike me bazë tregun, paradigma post-burokratike, qeverisje sipërmarrëse, strategjia etj.

Por pavarësisht prej emrit ato u afruan për të përshkruar të njëjtin fenomen në kohë dhe vende të ndryshme. Ato herë mbështesin e herë kundërshtojnë njëra-tjetrën. Megjithatë, duke analizuar konceptet dhe modelet, të gjitha këto teori , pa përjashtim, vlerësojnë rolin e pazëvendë- sueshëm që ka administrata në anatominë e shtetit. Midis shumë modeleve të administratës publike studiuesit diskutojnë rreth tri modeleve: modelit nepotik, veberiane-uillsoniane dhe neo-veberiane.

Modeli nepotik i administratës zë fill që nga lindja e shtetit dhe nuk është i kufizuar edhe nga krijimi i shtetit modern. Megjithëse ai pranon se vazhdojë të lulëzojë më tepër në vendet e pazhvilluara dhe vendet në zhvillim, përsëri gjeografia e tij vazhdon të mbetet e pakufizuar. Organizimi ‘natyral’ i një shteti është patrimonal thotë Fukuyama. Historikisht, sundimtarët i kanë konsideruar dominimet e tyre si pronë, dhe administrimi i tyre realizohej nga familja e sundimtarit.

Kishte pak dallime ndërmjet konceptit të pronës private dhe shtetërore. Për këtë arsye, nëpunësit në këto struktura edhe të ashtuquajtura shtetërore priteshin dhe vazhdojnë të jenë besnikë ndaj sunduesit e jo vetë shtetit për kohën, dhe liderit dhe partisë fituese për kohët moderne. Vartësia mbetet drektë dhe sundimtari apo derivatet e tij mbeten të lirë ta trajtojnë nëpunësin thjesht në kuadrin e besnikërisë dhe militantizmit ndaj tyre. Një administratë e tillë që lidhet me liderin, formacionin politik nëpërmjet besnikërisë krijon mundësi për korrupsion, por edhe fiton ‘atributet’ për ta përdorur ‘vartësinë e devotshmërinë’ si ombrellë nga kritikat rivalëve për pushtet.

Në demokraci, vendet e dedikuara në administratë mund të jenë një mjet i fuqishëm për të influencuar në zgjedhjet politike. Besnikëria ndaj eprorëve, të nxitur nga rekrutimi jo i drejtë nuk mund të jetë një zgjidhje racionale për problemet e përcaktimit të cilësisë së kandidatit dhe performancës. Kjo ishte me pak fjalë koncepti i administratës ‘nepotike apo të patronazhit’ në pjesën më të madhe të historisë njerëzore, deri në kohën kur disa shtete gradualisht filluan të reduktonin fuqitë e pakufizuara të sunduesve mbi administratën.

Rekrutimi filloi të referohej në aftësitë dhe kualifikimet, të vlerësuara përmes konkurrimeve, duke ngritur dispozita për të mbrojtur nëpunësit civilë nga shkarkimet arbitrare. Kina perandorake, thotë Herbert Simon, fituesi i çmimit Nobel u shfaq si pioniere e kësaj lloj administrate, por ishte administrata prusiane e shekullit të 19, e dizenjuar nga Max Veber, që u bë modeli më i famshëm. Modeli klasik i administratës publike, siç e kategorizojnë shumica e studiuesve, është konsideruar si teoria më e suksesshme e menaxhimit të sektorit publik.

Themelet e saj teorike u shtruan nga një numër studiuesish, por më të shquarit paraqiten Maks Veber në Gjermani, dhe Uidrou Uilson dhe Taylor në Shtetet e Bashkuara. Modeli tradicional i administratës njihet e pranohet si modeli veberiano-uilsonian, apo edhe më dendur modeli veberian. Në parim, modeli klasik apo veberian, karakterizohet si “një administratë nën kontrollin formal të lidershipit politik, bazuar në një model të rreptë hierarkik të burokracisë, të pajisur me zyrtarë të përhershëm, neutralë dhe anonim, të motivuar vetëm nga interesi publik, duke shërbyer dhe ju përkushtuar palëve në mënyrë të barabartë, pa kontribute në politikë, por thjesht duke administruar ato vendime të përcaktuara nga politika “.

Tipari kryesor i këtij modeli është se “në sistemet moderne qeveritare, burokratët profesionalë i kryejnë detyrat e administratës publike ndaras nga mekanizmat politikë si dhe nga sfera private”. Megjithëse administrata publike ka kaluar nëpër zhvillime të ndryshme historike, qasja veberiane mbeti e gjithëpranueshme, pasi në princip ka domosdoshmërinë e një mekanizmi të pavarur, formalisht të rregulluar dhe hierarkik. Max Veber, jo vetëm që dha karakteristikat dhe kriteret për burokracinë moderne, por ai parashtroi termat e pjesëmarrjes në strukturat administrative, të cilat vazhdojnë të mbeten kolona për një administratë të suksesshme.

Disa prej tyre paraqiten si më poshtë:

· Nëpunësit civilë janë individë të lirë dhe emërohen në bazë të një kontrate.

· Nëpunësit civilë emërohen, nuk zgjidhen. Veber argumenton se zgjedhjet modifikojnë rreptësinë e vartësisë hierarkike.

· Nëpunësit civilë emërohen në bazë të kualifikimeve profesionale.

· Nëpunësit civilë kanë një pagë fikse dhe të drejta pensionale.

· Posti i nëpunësit civilë është profesioni i tij i vetëm.

· Ekziston një strukturë karriere për promovim të bazuar në meritë (edhe pse mund të ekzistojë presioni për të njohur vjetërsinë).

· Nëpunësit civilë janë subjekt i një sistemi të unifikuar të kontrollit dhe disiplinës, në të cilin mjetet e detyrimit dhe të ushtrimit të tij janë të përcaktuara qartë. Një dimension i rëndësishëm për modelin klasik veberian të administratës publike u plotësua nga Uidrou Uilson, i cili e vuri theksin në ndarjen e politikës nga administrata. Sipas fjalëve të Uilson, administrata publike është “ekzekutimi i detajuar dhe sistematik i së drejtës publike” dhe Uilson beson se duhet të ketë një ndarje strikte të politikës nga administrata, sepse administrata qëndron jashtë sferës së dhënë të politikës dhe çështjet administrative nuk janë çështje politike. Më tej, presidenti Uilson e vinte theksin se ndarja midis politikës dhe administratës jo vetëm që mund të eliminonte arbitraritetin dhe korrupsionin në administratë, por gjithashtu mund të kishte efekte në reformimin e saj. Brenda një kohe të shkurtër modeli klasik veberian u implementua nga vendet e Europës Perëndimore dhe SHBA dhe shumë shpejt ai dha frytet e veta. Do të mjaftonte thënia e studiuesit të shquar të politikave administrative Guy Peters për të vlerësuar modelin klasik. Ndër të tjera ai shprehet se ky model “përballoi disa luftëra, krijoi dhe administroi një zgjerim masiv të programeve sociale, krijoi një menaxhim të suksesshëm ekonomik për sektorin publik dhe bëri një mori gjërash të jashtëzakonshme”.

Kritika për modelin veberian.

Pas Luftës së Dytë Botërore, bazat e menaxhimit shkencor u hulumtuan si në teori dhe në praktikë. Lëvizja e fundviteve 1960 dhe fillimviteve 1970 ‘shprehën’ kritika për modelin klasik veberian kryesisht në mungesën e një kuadri të qartë ideologjik. Pjesëmarrja politike u argumentua si një mjet për shpërndarjen dhe kontrollin e pushtetit, por edhe rritjen e përfshirjes së qytetarëve në qeverisje. Modeli menaxherial po vinte si model që kishte për qëllim të krijonte një administratë të përqendruar ‘te klienti’ dhe përfaqësimin e interesave të klientelës nga administratorët. Pati edhe zhvillime të tjera për modelin e administratës. Një qasje e re menaxheriale në sektorin publik u shfaq në vitet 1980 dhe në fillim të viteve 1990 duke u emërtuar Menaxhimi i Ri Publik. Kjo qasje e vë theksin në ekonominë, efikasitetin dhe efektivitetin e strukturave qeveritare, instrumenteve dhe programeve, dhe ofrimin e shërbimeve më cilësore. Ky model i ri i menaxhimit të sektorit publik u shfaq në vendet më të zhvilluara, si dhe në shumë vende në zhvillim dhe është konsideruar nga shumë autorë “jo një reformë e administratës publike tradicionale, por një transformim të sektorit publik dhe marrëdhënieve të tij me qeverinë dhe shoqërinë “. (Fukojama).

Modeli neo-veberian.

Sistemi tradicional administrativ, ose veberian vazhdon për një kohë të gjatë dhe padyshim është konsideruara nga më të efektshmit. Studimet e fundit të procesit të reformave tregojnë qartë se modeli i kulluar i Menaxhimit Publik, me theks në bazën e tregut dhe ndërthurjen e rolit të administrimit privat, nuk arriti të zhvendos modelin veberian. Po në këtë vlerësim vjen edhe modeli i menaxhimit strategjik. Ky model e vlerësoi administratën në kontekstin e saj duke specifikuar qëllime e objektiva të qarta. Ai përpiqet të largohet nga konteksti i menaxhimit rutinë për të marrë në konsideratë vlerësime që synojnë të zgjerojnë vizionin strategjik duke tentuar të implikojë agjencitë e administratës publike. Në vend që të jetë mekanik, ai “njeh rolin aktiv të individëve dhe grupeve dhe influencën e kulturës korporative”. Pavarësisht nga synimet dhe objektivat këto modele më tepër se të përfaqësonin një model të kulluar erdhën si vlera të shtuara pranë modelit veberian. Vendet e Europës Perëndimore (Gjermania, Franca, Holanda, Belgjika, Finlanda, Suedia etj.) që formojnë grupin e “modernizuesve” ndjekin një model të veçantë reformash, të cilin Geert Bouckert dhe Christopher Pollitt i referohen si modeli neo-veberian. Në këtë grup ekzistojnë dallime të konsiderueshme në lidhje me shpejtësinë dhe mpleksjen e ndryshimit, por të gjithë vazhdojnë, pavarësisht një forme moderne, modelin tradicional të hedhur kohë më parë të lidhjes së një shteti të fortë me statusin e fuqishëm të nëpunësve civilë. Krahasuar me grupin e “parimet e menaxhimit të kërkesave të publikut”, “modernizuesit” europianë ende “ vazhdojnë të vënë theksin te shteti si forca integruese e pazëvendësueshme në shoqëri, me një personalitet ligjor dhe sistem operativ të vlerave, që nuk mund të reduktohen në diskursin e eficiencës të sektorit privat, konkurrencës dhe pëlqyeshmërisë së konsumatorit“. Etiketa neo-veberiane e shtetit, sugjeron që model i ri specifik nënkupton modernizim të traditës veberiane dhe jo refuzimin apo injorimin e tij në kontekstin e modelit të administratës në ekonominë e tregut.

Elemente të rinj i shtohen elementëve veberian. G. Bouckert dhe Chr. Politt në librin e tyre “Reforma e Menaxhimit Publik: Një Analizë Krahasuese”, e paraqesin modelin neo-veberian si: · Një evoluim nga një orientim i brendshëm me bazë rregullat burokratike në një orientim të jashtëm drejt përmbushjes së nevojave dhe kërkesave të qytetarëve. Rruga kryesore për arritjen e këtij ndryshimi nuk është angazhimi i mekanizmave të tregut (edhe pse ato mund të vijnë herë pas here), por krijimi i një kulture profesionale të cilësisë dhe shërbimit. · Mbështetja – jo zëvendësimi i rolit të demokracisë përfaqësuese nga një sërë instrumentesh për konsultime dhe përfaqësimi i drejtpërdrejtë i opinionit të qytetarëve. · Menaxhimin e resurseve, një modernizim të ligjeve përkatëse për të inkurajuar një orientim më të madh në arritjen e rezultateve dhe jo thjesht ndjekjen korrekte të procedurës. · Profesionalizim të shërbimit publik, në mënyrë që “burokrati” mos të jetë vetëm një ekspert që ka të bëjë me sferën e veprimtarisë së tij, por edhe një menaxher profesional, i orientuar në përmbushjen e nevojave të qytetarëve. Ky model dallues i reformave, i përbërë nga elementë veberian dhe elemente neo-veberianë, tregon se vendet e zhvilluara europiane ndajnë një qëndrim më optimist ndaj rolit të ardhshëm të shtetit dhe një qasje më konstruktive ndaj reformës së shërbimeve publike.

Edhe për reformën në administratën tonë shtetërore…

Lëvizja që ka filluar për reformën në administratën publike është e dëshirueshme dhe e kërkuar si nga publiku i brendshëm dhe po aq edhe nga faktori ndërkombëtar, veçanërisht Bashkimi Europian. Reforma supozohet si një proces që do të standardizojë administratën, do të rivlerësojë rolin e nëpunësit civil dhe formatojë mënyrat më efikase të proceseve të punës, specifikisht edhe marrëdhëniet me publikun. Do të mjaftonte edhe një analizë e thjeshtë për të kuptuar se administrata jonë publike nuk mund të përkufizohet në një model të pastër, por demonstron karakteristika të tri modeleve të administratës (nepotik, veberian, neo-veberian). Ndërhyrjet e vazhdueshme të ‘sunduesve’ apo partive fituese nuk e kanë lënë atë asnjëherë të marrë modelin e pastër veberian, ku administrata të ndahet nga politika dhe nëpunësi të jetë i mbrojtur nga arbitrariteti. Kjo duket se vërtetohet në mbi 100 vitet e shtetit shqiptar. Sistemi ‘nepotik apo i patronazhit’ ka mbetur një konstante për modelin ndërsa kërkesa për besnikëri e nëpunësit, tipar i këtij modeli, ka qenë gjithmonë më dominuese sesa profesionalizmi apo nevoja për t’i shërbyer shtetit. Zhvillimi i administratës sonë publike vështirë të jetë orientuar nga vetëreformimi dhe zhvillimi i brendshëm, por nga ndërhyrjet dhe orientimi arbitrar. Edhe presioni që ka ushtruar më së shumti BE-ja, ka qenë më së shumti i lidhur me kuadrin formal, miratim orientimesh, sesa me implementimin real. Mungesa e një strategjie të gjithë pranuar ka qenë vështirësia më e madhe e administratës. Zhvillimet në nivel taktik dhe operacional vetëm fashojnë problemet, por vështirë se çojnë në evolucione të modeleve. Në administratën tonë publike mungojnë veç të tjerash dy elementë thelbësor që do të ndikonin në cilësinë e saj. Është fjala për zhvillimin e karrierës brenda vetadministratës dhe vendosjen e sistemit profesional hierarkik. Vështirë se mund të gjenden raste të ecurisë në karrierë në administratë si ecuri i kalimit natyral të pozicioneve për të arritur në nivele më të larta. Gjithmonë pozicionet e drejtimit edhe pse të natyrës tekniko-profesionale janë afruar si donacione për militantët sesa si angazhime të vetadministratës. E ndodhur nën presionet e politikës, administrata publike gjithmonë është ndodhur në pozicionin e të qenit objekt sesa subjekt në punën dhe zhvillimin e saj. Vështirë se mund të gjesh qoftë edhe një element të drejtpërdrejt të zbatuar të modelit veberian. Dhe kjo sepse çdo rrotacion politik e ka konsideruar administratën si rezervuarin e ‘shpërblimeve ‘ për militantët e vet. Këto njëzet e shtatë vjet vështirë se demonstrojnë të kundërtën.

Pra, reforma e nisur duhet të nxjerrë administratën publike nga sistemi nepotik i patronazhit dhe ta zhvillojë atë si një element të fuqisë kombëtare për të tashmen dhe të ardhmen. Kjo mund të arrihet duke e trajtuar jo si kundërshtare, por si partnere në arritjen e mirëqeverisjes. Administratat kanë zgjatur më tepër se zhvendosjet politike, apo edhe modelet e shteteve. Ashtu siç thotë edhe Guy Peters administratat e fuqishme cilësore se bashku më mirëqeverisjen arritën të “përballojnë edhe luftëra, të krijojnë dhe administrojnë zgjerim masiv të programeve sociale, menaxhim të suksesshëm ekonomik për sektorin publik dhe të potencojnë për sfida bashkëkohore…”.

Në përfundim: Zhvillimi i ekonomisë, veçanërisht revolucioni industrial solli ndryshime të rëndë- sishme edhe në evolucionin e administrimit dhe administratës. Teori, koncepte në lidhje me administratën lindën dhe u zhvilluan për të shpjeguar ndryshimet veçanërisht modelet e administratës që më vonë u njoh si administratë shtetërore apo publike. Në qendër të modelit të administratës (nepotik, veberian, neo-veberian apo edhe të qasjeve moderne) qëndron nëpunësi. Vlerat që i vishen apo i hiqen nëpunësit lidhen me modelin. Diku ai konsiderohet besnik diku profesionist e diku shërbyes i publikut. Zhvillimi i tij lidhet me modelin. Modeli ndërvaret tërësisht me qeverisjen dhe qeverisja me politikën. Është e vështirë të imagjinohet sot, që 100 vjet më parë modeli klasik i administratës publike nënkuptonte një model aq pozitiv, racional, efikas dhe superior të menaxhimit publik. Me sistemin hierarkik, autoritetin racional-ligjor dhe specializimin funksional, u bë e mundur ndërmarrja efikase e strategjive të mëdha dhe komplekse. Modeli klasik i administratës publike (veberian) vazhdon të konsiderohet si një formë tepër efikase. Supozimet bazë të qasjes janë profesionalizmi, karriera dhe hierarkia që përfshin kontroll të drejtpërdrejtë, me nëpunës civil përgjegjës, në hierarkinë e linjës. Modelit të bazuar në parimet veberiane të hierarkisë, neutralitetit dhe nëpunësve civil të karrierës, ju afruan qasje të ndryshme të qeverisjes, të cilat bazoheshin në parimet e tregut dhe transferimin e parimeve të menaxhimit sektorit privat në sektorin publik. Modelet e administratës fokusohen në karrierën, shërbimin kompetent civil neutral, në mjetet më të mira, në aspektin normative dhe empirike, të politikave përkthyer në veprim. Megjithëse ato sfidohen nga zhvillimet e menaxhimit, nga zhvillime të tilla si marrëdhëniet sociale, sistemet teorike, zhvillimet organizative, dhe ndryshime të tjera, me përgjigjet e ofruara jo rrallë të vështirë, këto nocione kanë ardhur si vlera reformuese në modelin e administratës duke mos e lëkundur në epiqendra rolin e nëpunësit të aftë profesionistë. Vendet, që kanë arritur të krijojnë bazamente të standardeve cilësore për një administratë publike funksionale, kanë pasur mundësi për të reformuar edhe më tej administratën duke rritur konkurrencën e brendshme dhe llogaridhënien e ofruesve të shërbimeve. Vendosja e qytetarëve në linjën e parë të shërbimit publik kërkon një ndryshim thelbësor në mentalitetin e nëpunësve publikë, që lidhen jo vetëm me ndryshimin e vlerave dhe sjelljeve, por edhe më tepër në rritjen e kapacitetit profesional në administratë.