10 ministri/ 100 institucione: Ja projekti për shtetin e vogël

Botuar në gazetën Mapo, 25 korrik 2017

Në kulmin e një debati për reformën e administratës dhe të institucioneve, tre profesorë të Universitetit Europian të Tiranës kanë përpiluar një studim për “të sistemuar” Kullën e Babelit të administratës aktuale shqiptare, me 19 ministri dhe më shumë se 600 institucione. Si rigrupohen qindra agjencitë, drejtoritë, shërbime, zyra, këshilla dhe autoritete sipas Policy Paper të studiuesve të UET: Prof. asoc. Arbi Agalliu në Departamentin e Financës, prof. asoc. Hemion Braho, Departamenti Juridik dhe prof. asoc. Roland Lami, Departamenti i Shkencave Sociale. Ata shpjegojnë parimet e reformimit të administratës shqiptare dhe hapin një debat për këtë temë.

Ministritë

Parimet: Ministritë grupohen në katër pole problematikash shumë të përafërta, të cilat gjatë këtyre 27 viteve janë ndarë dhe bashkuar disa herë. Si parim bazë ato kanë një ndarje politikash tipike sipas sektorëve dhe nënsektorëve të caktuar, duke pasur një strukturë uniforme; përveç drejtorisë ekonomike, drejtorisë juridike, drejtorisë së projekteve të Bashkimit Europian dhe drejtori politikash për sektorë të caktuar. Case Study: Ministritë e Transportit, Infrastrukturës dhe Mjedisit maksimalizojnë funksionet e tyre duke u bashkuar më shumë se kur janë të ndara.

Ministritë e shtetit shqiptar kanë lëvizur në numër midis 14 dhe 22, vazhdimisht nga qeveri të ndryshme. Sektorët i janë bashkëngjitur herë një ministrie herë një tjetre dhe kjo ka krijuar përveçse një numër të madh ministrish, 19 aktualisht, por edhe një çoroditje dhe një mungesë prakticiteti në lidhje me fushat dhe sektorët që mbulohen. Si i tillë, ka nevojë të grumbullohen në jo më shumë se 10 pole problematikash dhe çështjesh që ministritë mund të mbulonin. Por para se të shkojmë te ky numër dhe ty ky grupim do të duhej që ministritë të strukturoheshin strikt sipas konceptit të policy making, duke pasur një strukturim të disa drejtorive bazë, siç janë drejtoritë juridike, ekonomike, të shërbimeve apo të projekteve dhe të integrimit europian, të cilat do ishin standard në çdo ministri, gjithçka tjetër të strukturohej si drejtori politikash të nënsektorëve përkatës të cilat do të merreshin me aktet ligjore dhe nënligjore, aktet rregullatorë do të koordinonin, mbikëqyrnin dhe do të injektonin në sektorët përkatës politikat e qeverive përkatëse. Ministritë me natyrë politikëbërëse do t’i çonin kompetencat e tyre të ndërmjetëm drejt agjencive ligjzbatuese apo agjencive monitoruese. Shkurtimi i Ministrive dhe ekonomizimi i administratës publike, në thelb, do të thotë ta bësh aparatin shtetëror më të qartë dhe më të aksesueshëm për qytetarët dhe po ashtu më të lehtë dhe funksional nga pikëpamja e kostos financiare për kolektivitetin. Ky lloj thjeshtimi i strukturave politiko-administrative nënkupton një shkurtim të veprimeve procedurale, kontrolleve të tepërta, kërkesave shpeshherë të panevojshme, duke eliminuar çdo veprim të tepërt apo edhe të dëmshëm dhe në të njëjtën kohë duke realizuar funksionimin sa më të mirë dhe eficient të administratës. Edhe në rastet kur ky reduktim nuk është i mundur për shkak të funksionalitetit të administratës apo rrezikut të ndonjë dëmi të mundshëm, duhen gjendur mënyra të ndryshme, më të thjeshta, më të shpejta dhe më ekonomike për të arritur të njëjtin rezultat që duhet të garantojë ajo procedurë e caktuar. Në këtë kuptim, thjeshtësimi i veprimtarisë së administratës, do të thotë të përmbushësh qëllimet ligjore me mënyra të tjera më transparente dhe efikase se ato të zakonshme. Ky riorganizim i administratës nuk është në vetvete një qëllim, por duhet konsideruar si mjet për të përmirësuar marrëdhëniet, shpeshherë jo të mira, midis administratës publike dhe qytetarëve, organizatave fitimprurëse, ato jofitimprurëse dhe natyrisht edhe të vetë subjekteve që punojnë dhe operojnë brenda këtij sistemi. Prandaj ky proces thjeshtëzues dhe ekonomizues i aparatit shtetëror mund të konsiderohet një lloj ristrukturimi apo minireforme, pra një ndryshim gjithëpërfshirës me qëllimin për ta bërë veprimtarinë e këtij aparati me efikase, të shpejtë dhe ekonomike.

Duke iu referuar më konkretisht ideve të këtij ristrukturimi, 10 ministritë duhet të ndaheshin, fillimisht në ministritë e pjesës natyrore të shtetit: Ministria e Brendshme dhe Pushtetit Lokal, Ministria e Jashtme, Ministria e Financave, Ministria e Mbrojtjes, Ministria e Drejtësisë, Ministria e Bujqësisë. Këta gjashtë sektorë të mëdhenj dhe të rëndësishëm që janë ose pjesë natyrore e shtetit ose e ekonomisë do të funksiononin pak a shumë pa ndryshime të mëdha. Ndërkohë që të gjitha ministritë e tjera do të grupoheshin në katër pole administrative.

Poli i parë është ekonomia publike, energjia, turizmi dhe zhvillimi ekonomik për të krijuar një ministri të madhe, Ministrinë e Ekonomisë Publike dhe të Zhvillimit ku futeshin të gjithë këto sektorë. Ky pol shkrin dy ministri: Ministrinë e Energjisë dhe Industrisë dhe Ministrinë e Zhvillimit Ekonomik, Turizmit, Tregtisë dhe Sipërmarrjes. Poli i dytë do të ishte poli i infrastrukturës, territorit, planifikimit urban, mjedisit, të cilat janë pak a shumë të njëjtat problematika të vendosura në të njëjtin kontekst, të tilla si rrugët, ujësjellësit, portet, aeroportet të cilat marrin një rëndësi shumë të madhe mjedisi dhe planifikimi të territorit në bashkëpunim shumë të ngushtë me pushtetin lokal. Ky pol shkrin në një të vetme 3 ministri: Ministrinë e Transportit dhe Infrastrukturës, Ministrinë e Zhvillimit Urban dhe Ministrinë e Mjedisit. Poli i tretë do të kishte të bënte me sektorin e shëndetësisë dhe të mbështetjes sociale ku të gjitha skemat rishpërndarëse të sigurimeve shëndetësore, pensioneve, kujdesit ndaj kategorive vulnerable etj., do të përbënin një pol të rëndësishëm të një ministrie për politikat shëndetësore dhe për përkrahjen sociale. Ky pol shkrin në një të vetme 2 ministri: Ministrinë e Shëndetësisë dhe Ministrinë e Mirëqenies Sociale. Poli i katërt dhe i fundit që është edukim, shkencë, inovacion, rini dhe sporte, kulturë, të cilat do të përbënin një pol të katërt problematikash të cilat do të menaxhoheshin në një strukturë të vetme e cila do të përshinte 3 ministri: Ministrinë e Arsimit dhe Sporteve, Ministrinë e Kulturës dhe Ministrinë e Inovacionit dhe Administratës Publike. Ministria e integrimit ose duhet t’i shkonte Ministrisë së Jashtme ose duhet të mbetet funksion i zëvendës/kryeministrit, meqenëse ka rol koordinues së bashku me Ministrinë e Marrëdhënieve me Parlamentin. Në këtë mënyrë do të kishim 10+1 ministri. Si përfundim kabineti i Ministrave do të organizohet ne 10 Ministri; këto 10 Ministri rezultojnë nga shkrirja e 19 Ministrive aktuale. Në kuadër të kësaj shkrirjeje rezulton që:

Institucionet në varësi të ministrive me natyrë ligjzbatuese; agjenci ose shërbime 

Parimet: Është shumë e vështirë që qytetarët t’iu drejtohen ministrive qendrore për të marrë një shërbim bazë. Të gjitha shërbimet duhet t’iu kalojnë agjencive përkatëse. Një shembull i mirë është ai i Ministrisë së Arsimit, ku qindra të rinj drejtohen për ekuivalentimin e diplomave të përfituara jashtë Shqipërisë, një shërbim që mund të drejtohet nga një agjenci. Parimi i agjencive ekzekutive ose ligjzbatuese, të cilat varen nga ministritë përkatëse, zbatojnë legjislacionin në fuqi, ofrojnë shërbime për qytetarët, operatorët e tregut, qofshin ata aktorë ekonomikë ose socialë. Agjencitë ligjzbatuese përbëhen nga specialistë të ngushtë të fushës, të cilët kanë një kompetencë të shtuar në lidhje me çështjet përkatëse duke ofruar shërbime të një cilësie të lartë.

Pikë së pari, këto institucione ndahen në dy grupe, ato janë ose agjenci ligjzbatuese që zbatojnë teknikisht një politikë të caktuar ose një nënsektor të caktuar, ose rregulluese-monitoruese. Ky grup tjetër institucionesh ka një karakter tjetër, ai monitoron tregje ose sektorë të caktuar dhe monitoron zbatimin e politikave por nuk zbaton vetë politika. Pra, ka nevojë për një ndarje funksionesh në këto dy grupe ku do të kishim qartësisht funksionimin e agjencive ligjzbatuese dhe politike të caktuar dhe qartësisht entet ose agjencitë të cilat do të mbikëqyrnin dhe rregullonin një situatë të caktuar dhe një nënsektor. Në kuadër të riorganizimit të institucioneve të varura nga Ministritë, sugjerohet grupimi i tyre bazuar në katër shtylla kryesore: Policy Executive / Ligj zbatuese, Monitorim dhe Sigurim Cilësie, Institucionet e Pavarura.

Shtylla e parë bazohet në orientimin politik të institucioneve, pra ministritë që ngarkohen me veprimtari të kryera nga aktorët politikë, duke përfshirë aspektet: juridike, ekonomike, shërbimet mbështetëse dhe projektet. Ky orientim, i cili duhet strukturuar në mënyrë jo komplekse, duhet artikuluar në sa më pak institucione; shtylla e dytë bazohet mbi një ndarje midis institucioneve me karakter ekzekutiv dhe ligjzbatues, të tilla si agjenci, institucione shërbimi dhe zyra kërkimore ose projektesh. Përcaktimi i saktë i fazave dhe veprimtarisë së pavarur të këtyre institucioneve zhvillohet mbi një model racional dhe funksional të përcaktimit dhe implementimit të funksioneve duke krijuar autonomi në financimin e veprimtarisë së tyre; shtylla e tretë, në kuadër të sektorializimit të institucioneve dhe pavarësisë ndërinstitucionale, përfshin institucione me funksion rregullues, monitorues dhe sigurim cilësie. Në thelb këto institucione kërkojnë krijimin e një kulture të vlerësimit, e cila synon analizimin e zbatimit të politikave dhe cilat kanë qenë efektet; shtylla e katërt përmbledh organet e pavarura nga pikëpamja organizative dhe funksionale, ndër të cilat në frymën e ndarjes së pushteteve bën pjesë pushteti gjyqësor që organizohet sipas 12 qarqeve.

Entet rregullatore, monitoruese, inspektuese dhe të garantimit të cilësisë                                                                                                                                        

Parimet: Entet rregullatore ose mbikëqyrëse të sektorëve të caktuar, kanë karakter certifikues, monitorues, mbikëqyrës dhe garantues që këto shërbime të funksionojnë sipas kuadrit ligjor në fuqi dhe në dobi të interesit publik dhe standardeve ndërkombëtare. Entet rregullatore dhe autoritetet mbikëqyrëse kanë emërtime nga më të ndryshmet, por ato duhet të dallohen nga karakteri i funksionit që kryejnë. Për shembull, Agjencia e Zhvillimit të Mjedisit dhe Inspektorati i Mjedisit janë dy gjëra krejtësisht të ndara. Institucionet e pavarura, të parashikuara në Kushtetutë, duhet të reduktohen në numrin e tyre minimal, ndërsa të gjitha entet/agjencitë të krijuara me ligj ndër vite duhet t’i shkojnë ministrisë përkatëse.

Ka një numër institucionesh të pavarura të ardhura nga një presion i vazhdueshëm i administratës në kuadër të integrimit evropian, i cili tenton t’i shkëpusë qeverisë kompetenca ose aspekte të rregullimit të sektorëve për të rritur pavarësinë e këtyre institucioneve për shkak të politizimit. Kjo politikë ja vlen të rishihet me themel pasi në parim kjo lloj varësie institucionale është pothuajse e pakuptimtë dhe joeficiente. Shpeshherë drejtuesit e këtyre institucioneve mbeten aty për mandate të tëra pa kurrfarë llogaridhënie dhe eficience. Sugjerohet që, shumë prej institucioneve të pavarura bashkë me institucionet në varësi direkte të Kryeministrisë t’i kalojnë të gjitha ministrive përkatëse që ato të kishin kompetenca, pushtet, llogaridhënie dhe një kontroll real nga ministrat politikë. Në këtë fazë të ndërtimit të shtetit shqiptar nuk është më shumë e rëndësishme pavarësia e një institucioni se sa llogaridhënia, monitorimi dhe përgjegjshmëria e saj. Në lidhje me institucionet e pushtetit gjyqësor: Riorganizimi i pushtetit gjyqësor është një temë shumë e komplikuar, por sidoqoftë edhe në pushtetin gjyqësor është i nevojshëm përqendrimi i gjykatave dhe sistemeve të prokurorisë për shkak të “zvogëlimit të territorit të vendit” me rritjen e mjeteve të infrastrukturës, transportit dhe rrugëve në 12 qarqet e mëdha ku do të ngriheshin pallate drejtësie, gjykata të mëdha, prokurori të mëdha ku përfshihen dhe gjykatat e apelit. Organizimi gjyqësor me 12 prefekturat aktuale do ta rriste konsiderueshëm cilësinë e shërbimit , ndërkohë që problemi i transportit të individëve është praktikisht i kapërcyer. Gjykatat të tipit: Gjykata e Rrethit të Kolonjës ose Gjykata e Delvinës apo Gjykata e Laçit janë thuajse të pakuptimta dhe janë entitete të pavetëmjaftueshme etj.

Institucionet e pavarura ose në varësi të Kryeministrisë

Të gjitha institucionet në varësi të Kryeministrisë duhet të kalojnë në varësi të ministrive. Kurse lidhur me institucionet e pavarura, jashtë sistemit gjyqësor, duhet të ruhen vetëm ato të përcaktuara shprehimisht në Kushtetutë. Të gjithë të tjerat e krijuara më vonë me ligje përkatëse duhet të kalojnë në varësi të ministrive përkatëse.

Kryeministria, përveç funksioneve të saj tipike rendit nën varësinë e saj direkte apo me funksione të tjera rreth 30 agjenci apo institucione të tjera. Është në mënyrë evidente e tepërt duke parë që në zemrën e saj shumë prej këtyre institucioneve mund të shkrinin shumë mirë funksionet me njëra-tjetrën. Për shembull renditen aty brenda renditet Agjencia e Prokurimit Publik dhe Komisioni i Prokurimit Publik që mund të funksionojnë shumë mirë së bashku si një i vetëm dhe t’i kalojnë në varësi Ministrisë së Financave; Departamenti i Administratës Publike mund të përfshijë brenda vetes edhe Shkollën Shqiptare të Administratës Publike ose kjo e fundit t’i kalojë Ministrisë së Arsimit; brenda Kryeministrisë renditen Agjencia e Qendrave Për Hapje dhe Dialog, Komiteti Shtetëror i Minoriteteve, Komiteti Shtetëror i Kulteve etj. Ndërkohë që mund të ngrihej një Qendër e vetme për të gjitha çështjet që kanë një ndjeshmëri të lartë sociale. Shembuj të tjerë Institucionesh të tepërta mund të jenë në mendimin tonë, Agjencia për Mbështetjen e Shoqërisë Civile, e cila mund të mbyllet dhe t’i kalojë funksionet në Ministrinë e Kulturë; Sekretariati Teknik i Këshillit Kombëtar të Ujit t’i kalojë funksionet Ministrisë së Bujqësisë. Grupi i tretë i institucioneve janë shtrirja lokale në territor e administratës qendrore,

Organizimi i pushtetit vendor funksion herë mbi kriter bashkiak (61 bashki), herë mbi kriter prefekture ose qarqesh (12 qarqe) apo herë e mbetur nga sistemi i vjetër i ndarjes administrative. Këtu kemi nevojë qartësisht të identifikojmë se cilat prej institucioneve qendrore kanë nevojë për degë në nivel bashkie (61), në nivel aktual të prefekturës apo nesër në nivelin e katër rajoneve të mëdha. Ky parim i arsyeshëm shkon drejt përqendrimit në prefekturat ose qarqet aktuale ose drejt rajoneve për shkak të rritjes të shpejtësive të transportit, mundësive të komunikimit online ku prania afër e një zyre apo drejtorie e cila ka shumë pak kapacitete është shumë më pak efektive për qytetarët dhe për shtetin se sa përqendrimi i tyre në konglomerate të mëdha, në qytete të mëdha ku mundësitë për burime njerëzore, specialist janë shumë më të mëdha dhe shërbimet janë shumë më eficiente. Por, sidoqoftë shtrirja rajonale e degëve të administratës qendrore duhet të shkojë kryesisht drejt qendër qarkut, bashkive të mëdha ose drejt rajonit.

Pushteti Lokal, Prefektura, Qarqe, Rajoni

Pas Reformës Territoriale, shtrirja në nivel lokal të këtyre agjencive, duhet të zhvillohet sipas parimit të 12 qarqeve aktuale ose sipas parimit të 4 Rajoneve. Për sa iu përket funksioneve dhe shërbimet që kanë një dobishmëri të lartë në qarkun/rajonin e caktuar, duhet të kalojnë në kompetencat e pushtetit lokal. Nuk ka kuptim të kemi Qark dhe Prefekturë. Bashkimi në Rajon do t’i jepte Kryetarit të Rajonit më shumë fuqi për menaxhimin e disa infrastrukturave, ndërsa Sekretarit të Përgjithshëm të Rajonit do t’i kalonin kompetencat që gëzon Prefekti për verifikimin e ligjshmërisë së akteve të pushtetit lokal.

Përfundime

Si përfundim ky studim paraprak, ky koncept paper i studiuesve të Universitetit Europian të Tiranës, ofron dhe një model të përafërt sipas këtyre parimeve se si mund të organizohej administrata shqiptare me formulën “10 +1”, që konsiston në 10 Ministri plus Kryeministrinë.

Kjo formulë derivon më tej në 100 institucione në varësi të plotë të këtyre 10 Ministrive (në lidhje me pushtetin lokal kërkohet një shkrirje midis qarkut, rajonit dhe prefekturës sipas modelit grek e cila së fundmi është ndarë në 7 rajone ku presidenti i rajonit është një lloj kryetari aktual i qarkut dhe sekretari i përgjithshëm i rajonit është prefekti aktual që sheh ligjshmërinë e akteve të pushtetit lokal). Për Shqipërinë sugjerohet ndarja në 4 rajone të mëdha, ku kryetari i rajonit do të zgjidhej nga asambleja e njësive përkatëse të qeverisjes vendore dhe Sekretari i Përgjithshëm i rajonit do të ishte funksion publik i barabartë me Sekretarët e Përgjithshëm të ministrive, i cili do të kontrollonte legalitetin e akteve dhe do të krijonte pikërisht konformitetin e akteve të qeverisjes vendore. Si përfundim, gjithë ky shkurtim administrativ i elementëve, mund të ilustrohej me një shembull: ekzistojnë të paktën gjashtë institucione që merren me pronën imobiliare në Shqipëri, Zyra e Regjistrimit të Pasurive të Paluajtshme ose të ashtuquajturat Hipotekat, Kadastra për punë bujqësore, ALUIZNI për legalizimet, Agjencia e Trajtimit të Pronave që merret me çështjen e kthimit dhe kompensimin e pronave dhe agjencitë që lidhen me pronat shtetërore, si Agjencia e Inventarizimit dhe Transferimit te Pronave Publike që ndodhet në Ministrinë e Punëve të Brendshme, të cilat mund të ishin të gjitha bashkëdrejtori të një institucioni të vetëm po themi, Autoriteti Kombëtar i Pasurive të Paluajtshme, sepse qofshin të shtetit, qofshin të fshatit, të qytetit, ose të ish-pronarëve ato janë thjesht pasuri të paluajtshme.