Referendumi vendor në reformën e ndarjes administrative territoriale

Nga Robert Gajda, postuar për forumin Curiaweb, 2 shkurt 2014

Një nga çështjet më të rëndësishme që diskutohet sot në qarqet politike dhe në opinionin publik shqiptar është Reforma Administrative-Territoriale. Duke matur intensitetitn e situatës duket që ka ardhur momenti për realizimin e një reforme të tillë. Gjithsesi një rikonsiderim i situates aktuale, duke pasur parasysh mënyrën e organizimit dhe funksionimit të qeverisjes vendore, jo vetëm që është i domosdoshëm por kërkon edhe   projektimin e një administrimi të mirë të territorit. Kuptohet që çështja në fjale hap rrugë debati në shumë aspekte dhe në disa drejtime si psh. Cili është qëllimi kësaj Reforme? Sa ndikon në efikasitetin e ofrimit të shërbimeve kundrejt qytetarit? Cila është kostoja për harmonizimin infrastrukturor? si dhe mbi të gjitha, kush janë parimet që do të udhëheqin hartimin dhe realizimin e kësaj Reforme?

Pikërisht mbi këtë pyetje të fundit do të mundohemi të përqëndrojmë vëmëndjen tonë në një pikë shumë të rëndësishme në lidhje me çështjen. Në fakt, në lidhje po me këtë çështje, situata për të cilën flitet më shumë për momentin nuk është Reforma në vetvete por ndodhitë politike-institucionale që paraprijnë fillimin e proçedurës. Një rëndësi e veçantë i është kushtuar konsensusit Mazhorancë-Opozite për krijimin e një Komisioni të Posaçëm, me përbërje të barabartë(8 anëtarë mazhoranca+8 anëtarë opozita), bashkëkryesi si dhe njohja e një të drejte vetoje për opozitën, i cili drejton dhe punimet. Ky aspekt patjetër që është një element pozitiv dhe konstruktiv në zhvillimin e demokracisë sonë dhe të bashkëpunimit midis forcave politike për nxjerrjen e produkteve jo vetëm konsensualë por edhe cilësorë. Vetëm se, gjithë kjo vëmëndje e përqëndruar mbi këto ndodhi politike-institucionale që sapo përmendëm, lë në sfond dhe gati në harresë situata të tjera, gjithashtu të rëndësishme, të cilat duhen diskutuar patjetër dhe pa shumë vonesa.

Një aspekt që nuk është prekur fare dhe që, për mendimin tim, është thelbësor për tu trajtuar në këtë çështje, është se Kushtetuta, më shumë se sa konsensus me Opozitën, kërkon që për çdo ndryshim kufijsh territoriale dhe administrativë duhet të konsultohen popullsitë përkatëse. Kështu neni.108. i Kushtetutës, fillimisht parashikon Njësitë e Qeverisjes Vendore komunat/bashkitë dhe qarqet si ente bazë për organizimin e pushtetit vendor. Gjithashtu po e njejta dispozitë kushtetuese vendos disa kritere konkrete në bazë të të cilave duhen krijuar njësitë bazë të qeverisjes vendore, duke nënvizuar që ndarja Administrative-Territoriale e këtyre njësive duhet bëre duke pasur në konsideratë nevojat dhe interesat ekonomikë të përbashkët të popullsive përkatese si dhe të jenë pjesë e së njejtës Traditë Historike.  Menjëherë pas këtij përcaktimi Kushtetutëbërësi ka vendosur parimin, sipas të cilit, kufijtë Administrativë-Territorialë të njësive të qeverisjes vendore mund të ndryshohen, por duhet që më parë të jenë dëgjuar edhe popullsitë që banojnë në zonat e interesuara.[1]

Në kontekstin tonë kjo do të thotë se gjatë projektimit dhe proçedurave ligjore, për të cilat është propozuar edhe një kalendar punimesh me afate të mirëpërcaktuara, një moment i caktuar duhet ti kushtohet konsultimit me popullsitë përkatëse, direkt të interesuara, rreth ndryshimit të kufijve Administrative-Territoriale.

Kuptohet që potencialisht mënyrat për të “dëgjuar popullsitë përkatëse” janë nga më të ndryshmet. Në fakt në parashikimet ligjore haset shpesh detyrimi për organet publike, sipas të cilit duhen zhvilluar seanca dëgjimore me popullsinë e interesuar apo me grupe të interesit për çështje të ndryshme (neni.35.Ligji 8652, dt.31.7.2000 “Per organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore”, indryshuar; nenet. 36, 80/2.Rregullorja e Kudendit, e ndryshuar etj.). Mirëpo në rastin tonë nuk diskutohet për çështje që prekin vetëm një pjesë të komunitetit të një zonë të caktuar, por bëhet fjalë për të gjithë popullsinë që banon në një territor ku mendohet të bëhen ndryshime administrative- territoriale, çka do të thotë se nuk mjaftojnë instrumentet konsultative të parashikuara për tu ndjekur proçedurialisht me grupet e interesit, por është i nevojshëm një konsultim gjithëpërfshirës. Nga ana tjetër, është vështirë që në një çështje me interes kaq të përgjithshëm popullsia që banon në zonën e interesuar të dërgojë përfaqësues apo delegatë. Kush do të jenë këta përfaqësues/delegatë? Kush do ti zgjedhë? me ç’bazë ligjore? Kuptohet që nuk mund të vlejnë si përfaqësues apo delegatë, deputetet e zgjedhur në Qarqe, apo Kryetarët e Bashkive ose Këshillat përkatës. Deputetët  nuk mund të jenë sepse nuk është e logjikshme, në fakt ato votojnë në Parlament dhe mund të propozojnë atje ndryshime si dhe të diskutojnë çdo gjë në detaj. Por mbi gjithcka, nuk mund të jenë këto organe përfaqësues/delegues për të vetmen arsye se Kushtetuta parashikon që të jetë “popullsia” që banon në ato zona ajo e cila duhet të shprehet posaçërisht mbi këtë çështje. Ky parashikim praktikisht përjashton të gjitha këto organe.

Ligji 8652/2000 mbi Pushtetin Vendor në Kreun X, përpiqet të konkretizojë pikërisht situatën mbi riorganizimin administrativ-territorial te pushtetit vendor dhe, sidomos, konceptin e dispozitës kushtetuese në lidhje me “marrjen e mendimit të popullsisë që banon në zonat” ku mendohet të bëhet ndryshimi. Më konkretisht, neni.67 i këtij ligji parashikon se në rastin e riorganizimit territorial, propozuesi!, ndër të tjera, duhet ti paraqesë Kuvendit mendimin e popullatës që banon në njësitë e qeverisjes vendore që do të organizohen, pika c). Si dhe, në funksion dhe në shtjellim të kësaj pike, parashikon edhe kush mund të jenë mënyrat e marrjes së mendimeve, pika ç). Kështu, sipas kësaj dispozite, mënyra për të marrë mendimin e popullatës së interesuar mund të jenë: 1)mbledhje të hapura; 2)seanca këshillimi me publikun; 3)dëgjime publike; 4)sondazhe opinioni të çertifikuara nga organe kompetente; 5)referendum vendor; 6)mënyrë tjetër e përshtatshme dhe e besueshme. Siç shihet në pamje të parë, legjislatori vendos në të njejtën rang referendumin vendor me forma të tjera të konsultimit publik. Por kjo përshtypje nuk është objektivisht e pranueshme. Në fakt në të gjitha këto mënyra të parashikuara, vetëm referendumi është i aftë të shprehë, pa ekuivoke, vullnetin e të gjithë banorëve. Ç’do mënyrë tjetër, në krahasim me këtë instrument, është e mangët.

Në këtë kontekst, instrumenti i mundshëm dhe efektiv për të dëgjuar popullsitë përkatëse, i cili përkon edhe me frymën Kushtetuese, është Referendumi (vendor).

Pikërisht për Referendumin nuk flitet fare në debatin politik që ka filluar të lëvrojë në media, rrjete sociale apo edhe në institucione. Duket sikur forcat politike nuk po i kushtojnë vëmëndjen e duhur këtij parashikimi kushtetues, me të cilin herët ose vonë do të duhet të përballen për të arritur qëllimin final që synojnë, pikërisht ndryshimet administrative-territoriale.

Në kuadër të nevojës së kryerjes së Referendumit, mendoj se do shënonte një shkallë të lartë demokracie si dhe vullnet gjithëpërfshirës, përfshirja e këtij instrumenti si një domosdoshmëri proçesuale, e parashikuar direkt nga Kushtetuta, në reformën administrative. Çdo anashkalim i institucionit apo përdorim i mënyrave alternative të parashikuara nga legjislatori, do të ndikonte negativisht në plotësimin e qëllimit si dhe në legjitimimin e një reforme të tillë. Nga ana tjetër rendi jonë juridik i njeh të drejtën e propozimit të referendumit vendor, jo vetëm zgjedhësve(10% e qytetarëve që kanë të drejtën për të votuar ose 20.000 zgjedhës, neni.132/1.Kodi Zgjedhor i vitit 2003) në rang Komune/Bashkie, por edhe Këshillave Bashkiakë/Komunalë(që përfaqësojnë më shumë  se 1/3 e popullsisë, neni.132/2. Kodi Zgjedhor i vitit 2003) në nivel Qarku. Kjo do të thotë që nëse Kuvendi nuk do ta përfshijë Referendumin Vendor për të marrë mendimin e popullsisë së interesuar, atëhere kjo mund të kërkohet nga vetë zgjedhësit ose këshillat bashkiakë/komunalë. Kjo situatë do të ishte pozitive, por do të sillte edhe një përplasje midis Kuvendit(shprehje e pushtetit qendror) dhe zgjedhesve si dhe këshillave(shprehje e pushtetit vendor).

Nëse Kuvendi, në mënyrë krejt normale, do të vendoste kryerjen e referndumit vendor për marrjen e mendimit të popullsive përkatëse vetmi problem që mund të lindë lidhet me mënyrën e kryerjes së Referendumit. Në një vështrim të parë duket sikur kemi të bëjmë me një mjet shumë të fragmentizuar, i cili do të ngadalsonte shumë punën për kryerjen e Reformës, dhe që mund të ketë përfundime të ndryshme në varësi të votave që janë shprehur “pro” ose “kundër”. Pra një mënyrë mund të jetë kryerja e referendumeve vendore në çdo zonë që do të preket nga Reforma. Një mënyrë tjetër mund të ishte kryerja e një referendumi të vetëm, meqenëse Reforma do të prekë potencialisht të gjitha zonat administrative-territoriale, i cili do të përfaqësonte vullnetin e të gjithë popullit. Kuptohet, kryerja e një referendumi të tillë duhet të paraprihet domosdoshmërisht nga konsultimet dhe dëgjimet me popullatën sipas nenit.67.pika c) dhe ç).Ligji 8652/2000, të cilat do të kenë më shumë vlerë këshillimore, propozuese, informuese etj. Në këtë kontekst, neni.68 i po të njejtit ligj parashikon edhe detyrimin për të shprehur mendim zyrtar të Kryetarëve të bashkive/komunave/qarqeve dhe Këshillave të bashkive/komunave/qarqeve. Ndërsa Referendumi do të kishte karakter vendimarrës në lidhje me riorganizimin administrativ-territorial, duke i lënë Kuvendit hapësirën e duhur për të displinuar organizimin dhe funksionimin e njësive, kompetencat, garancitë etj.