“Teoria e kapjes” dhe realiteti shqiptar

Nga Bujar Leskaj, botuar në Panorama, 5 dhjetor 2016

Që prej vitit 1776, kohë kur ekonomisti Adam Smith botoi librin e parë të ekonomiksit modern, “Një analizë për natyrën dhe shkaqet e pasurisë së kombeve”, shkurtimisht i njohur si “Pasuria e kombeve”, ekonomia në vendet që kanë ndjekur këtë qasje smithiane të tregut të lirë,ka pësuar ndryshime rrënjësore në drejtim të rritjeje së sasisë së prodhimit dhe zgjerimit të produkteve që ofron. Kriza e mbiprodhimit e vitit 1929 ishte pasojë e këtij zhvillimi të tregjeve të lira dhe të pambikëqyrura.

Ndërhyrja vendimtare e shtetit për zgjidhjen e kësaj krize ngacmoi mendimin ekonomik, duke nxitur një rishikim të filozofisë së tregut të lirë të Adam Smith-it. Roli i shtetit në mjedisin ekonomik duhej riparë. Teoritë e rregullimit që nxitën idetë e ekonomistit John Maynard Keynes (Kejns) pas vitit 1930, e evoluuan së tepërmi mendimin ekonomik dhe prodhuan ligje dhe institucione rregullative në vendet me ekonomi tregu. Qëllimi i krijimit dhe roli i këtyre institucioneve ishte të korrigjonte ato “efekte anësore” të zhvillimit, të cilat tregu i lirë nuk mund t’i korrigjonte vetë. Roli i shtetit në ekonomi mori një tjetër dimension; nga një arbitër tregu, shteti mori në dorë drejtimin e disa tregjeve, duke i rregulluar më shumë ato si dhe duke vendosur institucione publike, shpesh të pavarura, për mbikëqyrjen e tyre.

Kontrolli dhe kufizimi mbi hyrjet dhe daljet nga tregjet specifike (strategjike) u shtua. Kufizimet në tregje u shtuan ndjeshëm. Institucionet publike, në kuadër të rregullimit dhe mbikëqyrjes, filluan të përcaktonin limite jo vetëm lidhur me llojin dhe sasitë e produkteve që lejoheshin të tregtoheshin, por edhe nivele tavan dhe dysheme të çmimeve. Ndërthurja e politikave ekonomike me politikat e partive dhe grupeve populiste e rriti burokracinë, duke e bërë më të vështirë kontrollin publik të funksionarëve të institucioneve shtetërore që merreshin drejtpërsëdrejti me rregullimin e tregut.

Nën frymën e teorive kejnsianiste, institucionet publike i dhanë të drejtë vetes për të ndikuar në shumë elementë të funksionimit të tregjeve të mallrave, shërbimeve dhe të atyre financiare. Tezat populiste “për politikanë dhe institucione në shërbim të popullit/ publikut apo komunitetit”, më së shumti kanë zëvendësuar njëra-tjetrën, pa shkaktuar ndonjë ndryshim të dukshëm në punën e institucioneve shtetërore. Së paku, perceptimi publik lidhur me atë se “Kujt i shërbejnë institucionet shtetërore?” tashmë është më se i qartë: Institucionet i shërbejnë atyre që i drejtojnë dhe këta të fundit u shërbejnë kompanive, të cilat duhet të rregullojnë dhe mbikëqyrin.

Në kushtet e një mjedisi të tillë, situatë në të cilën rregullimi po pengonte zhvillimin e tregjeve, lindi në vitin 1971 “Teoria e kapjes” e ekonomistit neoklasik George Stigler, fitues i Çmimit “Nobel” pikërisht për këtë teori. Qëllimi i rregullimit për të kufizuar tregjet dhe industritë në funksion të së mirës publike ishte tashmë i kompromentuar. Siç dhe Stigler nënvizon “…një normë ose rregull krijohet nga industria dhe hartohet e zbatohen kryesisht për përfitimin e saj…”. E thënë më thjeshtë, rregullat u shërbejnë më së shumti industrive, të cilat rregullojnë për interesat e tyre, se sa interesit publik.

TEORITË E RREGULLIMIT

Në të vërtetë, qëndrimet e Stigler nëpërmjet “Teorisë së kapjes” nuk janë të vetmet. Teoricienë të ndryshëm kanë prodhuar kohë pas kohe teori, të cilat kanë mbledhur perceptimet e tyre lidhur me qëndrimin që duhet të kenë apo kanë institucionet publike rregullatore dhe mbikëqyrëse të tregjeve. Një grup qëndrimesh të mëhershme kanë dhënë argumente në lidhje me atë që duhet të jenë dhe përfaqësojnë institucionet rregullatore dhe mbikëqyrëse në një ekonomi.

Sipas këtyre qëndrimeve, të grupuar në të ashtuquajturën “Teoritë e interesit publik”, është pikërisht interesi publik ai i cili duhet të mbizotërojë në punën e këtyre institucioneve. Rregullatorët dhe mbikëqyrësit duhet të synojnë maksimizimin e mirëqenies së shoqërisë në tërësi. Baza logjike e këtij qëndrimi është argumenti se drejtuesit e këtyre institucioneve rregullatore dhe mbikëqyrëse, në thelb, janë zyrtarë të zgjedhur nga publiku dhe si të tillë, do të ndërtojnë politika, të cilat synojnë të mbrojnë interesin publik. Në kontekstin e kësaj teorie, interesi i vetë rregullatorëve nuk duhet të ndikojë në politikat e rregullimit të tregjeve.

Institucionet publike duhet të hartojnë studime të kujdesshme mbi alternativat e mundshme, sipas të cilave mund të ndërtohen politikat e rregullimit dhe pasojat e këtyre alternativave në mirëqenien e publikut. Vetëm pas një studimi të tillë duhet të merret vendimi për zbatimin e atyre politikave, të cilat maksimizojnë mirëqenien publike. Siç dhe mund të kuptohet, përfundimet dhe këshillat e “Teorive të interesit publik” janë ajo që duhet të synojnë të jenë në të vërtetë institucionet rregullatore. Përkundër kësaj, në praktikë ndodh që realiteti të jetë krejt i kundërt.

Sipas Stigler, në praktikë “ekzistojnë rregullime, efektet neto të të cilave mbi industrinë e rregulluar janë të rënda”. Për këtë arsye, kompanitë lobuese brenda industrive kanë investuar energji dhe kapital në drejtim të lobimit të drejtuesve të institucioneve rregullatore. Sipas Stigler, drejtuesit aktualë të institucioneve rregulluese e dinë që mandati i tyre ka një limit dhe në fund mund të punojnë për kompanitë, të cilat aktualisht po rregullojnë. Si rrjedhojë, gjëja e fundit që ata do të bënin do të ishte një rregullim i rreptë i këtyre kompanive, si pasojë e së cilës do të mund të mbeteshin pa punë pasi t’u mbaronte mandati. Lobimi i kompanive mbi drejtuesit aktualë dhe të ardhshëm të institucioneve rregullatore dhe mbikëqyrëse të tregjeve mund të bëjë që shoqëria në tërësi të mos përfitojë nga rregullimi. Ata që në të vërtetë përfitojnë janë ata të cilët rregullohen (kompanitë); ata që humbasin zakonisht janë konsumatorët e shërbimeve të tyre.

SHQIPËRIA NË KONTEKSTIN E “TEORISË SË KAPJES”

Realiteti që përshkruan dhe studion Stigler në lidhje me kapjen e institucioneve publike rregullatore ka ekzistuar dhe shfaqet edhe sot në vendet me një ekonomi të zhvilluar tregu dhe sistem politik të konsoliduar,si SHBA dhe vendet e Europës Perëndimore. Kanë qenë pikërisht këto vende që nobelisti Stigler dhe pasuesit e teorisë së tij kanë marrë në studim për zhvillimin e “Teorisë së Kapjes”. Në këtë kontekst, as Shqipëria apo vendet e tjera të Europes Juglindore e Lindore nuk bëjnë përjashtim. Shqipëria aktualisht është një vend me tregje në zhvillim e sipër, me një sistem ligjor dhe struktura të drejtësisë në një proces të reformimit të vazhduar.

Logjikisht, në një terren të tillë, mundësitë për shfaqjen e fenomeneve të “Teorisë së Kapjes”, të identifikuara hollësisht nga Stigler, mund të jenë më të mëdha se sa në vendet që ka marrë për bazë ky studiues në ngritjen e teorisë së tij. Në këtë situatë, njohja e formave të ndryshme të shfaqjes së këtyre fenomeneve është një hap i parë i domosdoshëm për të kërkuar më tej minimizimin e tyre. Dëshmitë panumërta na tregojnë se, edhe në demokracitë e pjekura me nivele të larta të transparencës dhe lirisë së medias, me mjedise dhe institucione rregullatore më të gjera dhe komplekse, agjencitë shtetërore janë të lidhura me nivele të larta të korrupsionit (duke përfshirë edhe deformimin rregullator të studiuar nga “Teoria e Kapjes” e Stiglerit).

E kaluara tejet problematike e mbarëvajtjes së koncesioneve të dhëna në shumë degë kyçe të ekonomisë dhe shërbimeve në Shqipëri, si në atë të hidrokarbureve, prodhimit dhe shpërndarjes së energjisë elektrike etj., na mëson se duhet të analizojmë me shumë kujdes riskun e lartë të mosrespektimit të interesit publik në koncesionet dhe partneritetet publik-privat (PPP) të këtyre viteve të fundit. Thelbi i reformave të qeverisjes së mirë është shtetformimi, pra ngritja e një administrate të aftë për të kryer të gjitha funksionet e shtetit. Në mjaft raste, në programin qeveritar të partneriteteve publik-privat po shikojmë se këto reforma kyçe po thjeshtohen e madje zerohen, nëpërmjet transferimit të disa funksioneve dhe shërbimeve shtetërore ndaj konsumatorit ose popullatës drejt kompanive të caktuara private.

Ende nuk ka një analizë të plotë e të detajuar, të njohur nga publiku, të kostove dhe përfitimeve që gjenerojnë PPP-të. Janë me qindra milionë euro që do të paguajë për një periudhë dhjetëvjeçare Buxheti i Shtetit dhe risku i mosrespektimit sa duhet të interesit publik është i lartë. Si KLSH, kemi nisur auditime gjatë këtij viti dhe do të vijojmë në vitin e ardhshëm për të analizuar në mënyrë të thelluar këtë raport kostopërfitim në dobi të qytetarit, të PPP-ve kryesore në ekonominë dhe shoqërinë tonë. Jemi të ndërgjegjshëm për pritshmëritë e larta të qytetarëve ndaj institucionit tonë, por sikurse me Kushtetutë nuk lejohemi të auditojmë në kompani të përbashkëta, ku Shteti ka më pak se 51 për qind të aksioneve, po ashtu standardet tona ndërkombëtare të INTOSAI-t nuk na lejojnë të auditojmë politikat qeveritare.

Ne auditojmë vetëm zbatimin e këtyre politikave. Në Shqipëri, kapja rregullatore, ose institucionet e shtetit të kapura nga interesat private, përbëjnë një formë shqetësuese e me pasoja të rënda për financat publike në të ardhmen e afërt dhe të mesme. Shqetësimin për këto pasoja e kanë ngritur edhe institucione ndërkombëtare prestigjioze, si FMN dhe Banka Botërore, apo edhe institucione vendëse si Autoriteti i Konkurrencës. Kur interesat e kompanive private apo formacioneve politike që i mbështesin këto kompani janë prioritet mbi interesat e publikut, kjo çon në një humbje neto për shoqërinë tonë si një e tërë.

Gjykoj se institucionet dhe agjencitë qeveritare, që vuajnë kapjen rregullatore, të studiuar aq në thellësi nga Stigler dhe pasuesit e tij, janë një realitet shumë shqetësues te ne në Shqipëri dhe duhet të bëhen objekt vëzhgimi e, përse jo, edhe hetimi, edhe nga ana e institucioneve të reja, që do të dalin nga Reforma në Drejtësi.

Si KLSH, si institucion kushtetues në shërbim të qytetarit dhe Kuvendit për përdorimin me ekonomi, efektivitet dhe eficiencë të fondeve publike, ndiejmë detyrimin moral dhe ligjor dhe jemi të gatshëm të kontribuojmë dhe bashkëpunojmë menjëherë me institucionet e reja të reformës për kufizimin e kapjes rregullatore, një nga format më të rënda dhe të rrezikshme të korrupsionit në administratën publike.