Llogaridhënia demokratike dhe pavarësia e institucioneve mbikëqyrëse

Nga Elvis Zaimi, botuar në Ballkanweb, 2 shtator 2016

Drejtësia është virtyti kryesor i institucioneve sociale, ashtu siç e vërteta është për sistemet e mendimit. Një teori, sado elegante dhe ekonomike, duhet të kundërshtohet ose rishikohet nëse është e pavërtetë. Në mënyrë të ngjashme edhe ligjet dhe institucionet, pavarësisht se sa efiçente dhe të mirorganizuara mund të jenë, duhet të reformohen ose të zëvendësohen nëse janë të padrejta” . Kjo thënie e filozofit John Rawls tingëllon gjithmonë e më aktuale si lajtmotivi se ku duhen bazuar argumentet dhe gjetur themelet e shëndosha për ristrukturimin dhe qeverisjen e brendshme të institucioneve që realizojnë qeverisjen ekonomike të vendit tonë. Nga ky këndvështrim, pranohet se efektiviteti i performancës së politikave të këtyre institucioneve është i kushtëzuar jo vetëm me nivelin e pavarësisë që gëzojnë nga degët e tjera të pushtetit, por konsiderohet njëkohësisht i lidhur ngushtë dhe pazgjidhshmërisht me detyrimin për t’i shndërruar ato në institucione që i nënshtrohen “llogaridhënies demokratike”. Nëse për “pavarësinë” e institucioneve qendrore flitet shpesh në debatin publik, fatkeqësisht pa e përkufizuar përmbajtjen reale dhe “kufijtë” e kuptimit të këtij termi, në mjaft raste lihet në heshtje ana tjetër e medaljes – “llogaridhënia demokratike”, – pa të cilën “pavarësia” jo vetëm nuk mund të ekzistojë, por nuk është as e dobishme dhe as e dëshirueshme. Në këtë kontekst, “pavarësia” dhe “llogaridhënia” duhen konsideruar si dy skaje të një lavjerrësi, ku një pavarësi e tepruar mund të çojë në krijimin e një “qeverie në miniaturë” apo “shteti brenda shtetit”, të papranueshëm demokratikisht, ndërsa llogaridhënia e tepruar mund të zhvleftësojë pavarësinë e domosdoshme për të qenë efektiv dhe i suksesshëm në realizimin e politikave ekonomike. Një autor i shquar si Christopher Lord e ka përshkruar “llogaridhënien” si një nga katër komponentët që përbëjnë “thelbin e pareduktueshëm” të demokracisë. Lord e sheh llogaridhënien demokratike si efektive, nëse plotësohen katër komponentë:

1- llogaridhënia elektorale, e cila legjitimon dhe autorizon ushtrimin demokratik të pushtetit publik;

2- llogaridhënia e vazhdueshme parlamentare e qeveritarëve para të zgjedhurve dhe mbartësve të sovranitetit popullor;

3- llogaridhënia administrative, e cila gjen shprehje në nocionin e “përgjegjësisë ministeriale” apo “përgjegjësisë së titullarit të institucionit”;

4- llogaridhënia gjyqësore, e cila merr formën e rishikimit gjyqësor të akteve të nxjerra nga institucionet qendrore të pavarura dhe drejtuesit e tyre.
Në këtë kontekst, krijimi në dekadat e fundit në vendin tonë i institucioneve të pavarura administrativisht, me kompetenca rregullatore dhe mbikëqyrëse në sektorë të ndryshëm të ekonomisë dhe tregut, ka ndezur debatin se si mund të pajtohen pushtetet e gjera teknokratike të këtyre institucioneve, të drejtuara nga individë dhe organe të pazgjedhura demokratikisht, me kërkesën për legjitimitet demokratik. P.sh., nëse politika ekonomike e një vendi përgjithësisht ndahet në politikë fiskale dhe politikë monetare, ku roje e politikës monetare konsiderohet banka qendrore, jashtë varësisë qeveritare, por edhe jashtë skemës treshe të pushteteve klasike që njeh Kushtetuta (legjislativ-ekzekutiv-gjyqësor), atëherë si mundësohet që përgjegjshmëria e zbatimit të pavarur të politikës monetare, dhe e të gjitha çështjeve të ndërvarura prej saj (pavarësi personale, buxhetore, institucionale), t’i nënshtrohet detyrimit të llogaridhënies demokratike?

Pra, cila është dizenjoja institucionale dhe rregullimet e nevojshme ligjore që duhet t’i detyrojnë këto institucione t’i ushtrojnë në mënyrë korrekte funksionet e tyre publike? Pyetjet kyçe që shtrohen janë; Ndaj kujt janë organet publike të institucionit “të pavarur”, si ato monokratike ashtu dhe ato kolegjiale, të detyruara për të dhënë llogari? Për çfarë është i/e detyruar të japë llogari? Si, në çfarë mënyre përmbushet detyrimi për llogaridhënie? Duke qenë se këto institucione e ushtrojnë aktivitetin e tyre në të mirë të publikut, p.sh. një politikë e suksesshme antiinflacioniste e Bankës së Shqipërisë është një e mirë/dobi publike, pa hezitim mund të thuhet se ato janë llogaridhënëse në analizë të fundit ndaj publikut. Nëse institucioneve financiare mbikëqyrëse u mungon mbështetja që buron nga zgjedhjet politike, siç ndodh p.sh. për degën ekzekutive të qeverisjes, e cila legjitimitetin demokratik e merr nga vota popullore e zgjedhësve, atëherë mbështetja e publikut është vitale për të mbrojtur pavarësinë e tyre nga presionet politike, por kjo është e mundshme për t’u realizuar vetëm nëse “pavarësia” dhe detyrimi për “llogaridhënie demokratike” konsiderohen si anë të së njëjtës medalje. Në këtë drejtim luan rol të dorës së parë si instrument i ruajtjes dhe mbrojtjes së kredibilitetit të publikut te këto institucione, zbatimi i parimeve të administratës së hapur, transparencës dhe së drejtës kushtetuese për informacion. Funksionimi sipas parimit të administratës së hapur , nënkupton se organet publike të institucioneve të ashtuquajtura “të pavarura”, minimalisht duhet të ofrojnë shpjegime dhe të japin arsye për vendimet që marrin në lidhje me ekzekutimin e përgjegjshëm të mandateve të tyre publike. Kjo do të kufizonte shpërdorimet e rrjedhura nga ushtrimi i kompetencave diskrecionale, si dhe keqpërdorimin e nocionit të “mospërgjegjësisë kolektive” nga organet e tyre kolegjiale, i cili në këndvështrimin e profesionistëve të së drejtës dhe politikave publike ushtrohet gati patologjikisht. Asnjë sistem demokratik qeverisjeje nuk mund të funksionojë pa transparencën dhe llogaridhënien. Për rrjedhojë, pyetja e poetit satirik Lukiani “Quis custodiet ipso custodes?”(Po rojet kush i ruan?), në ditët tona gjen shprehje nëpërmjet fenomenit që Carl Schmitt e konsideronte si ‘sekti i errët i teknokratëve”. E shprehur ndryshe, si mund të mbetet një shoqëri demokratike duke u dhënë njëkohësisht liri/pavarësi zyrtarëve të emëruar dhe jo të zgjedhur në mënyrë demokratike që drejtojnë këto institucione. Në këtë drejtim, për shkak të rolit qendror si mbajtës dhe ushtrues i sovranitetit kombëtar, barra kryesore për të siguruar përgjegjshmërinë në interes të publikut të institucioneve rregullatore, bie mbi parlamentin. Llogaridhënia parlamentare synon të sigurojë që si politikat, ashtu edhe veprimtaria e këtyre institucioneve të jenë efektive, transparente, dhe të ushtrohen në interes të publikut. Për Philippe Segur, “llogaridhënia” nënkupton dhe ka nënkuptuar gjithmonë “detyrimin e atyre që qeverisin për t’u përgjigjur para parlamentit sipas një procedure të përcaktuar nga Kushtetuta”. Në rast se kjo llogaridhënie nuk funksionon, për shkak të sistemit korporatist të qeverisjes, ku politikanët dhe administrata e institucioneve të pavarura mbështesin njëri-tjetrin, atëherë i lihet vendi një forme tjetër të llogaridhënies – asaj ligjore, e cila e ka prejardhjen te mosbesimi popullor ndaj këtij sistemi korporatist. Në këtë mënyrë, “llogaridhënia demokratike” kontrollon ekseset e qeverisjes të realizuara nga këto institucione, dhe për rrjedhojë nënkupton edhe rrezikun e ballafaqimit me pasoja negative, nëse performanca e tyre apo luajaliteti ndaj interesit publik konsiderohen të pakënaqshme. Duke vlerësuar përfitimet ekonomike që sjell, pavarësia e bankave qendrore është një koncept “shërbyes”, d.m.th., më tepër sesa vlerë në vetvete, ajo është “instrumentale” dhe e pranueshme derisa i shërben efektivitetit të politikës monetare dhe detyrave të tjera.

Vetë Kushtetuta shqiptare, në nenin 161/1, sanksionon vetëm “pavarësinë operacionale” të Bankës së Shqipërisë, pra cit “të drejtën… e zbatimit të pavarur të politikës monetare”. Edhe në BE, ndonëse Traktati i Mastrihtit e bëri pavarësinë e bankave qendrorë kriter pranimi në Bashkimin Monetar Evropian, Gjykata Evropiane e Drejtësisë, në çështjen “OLAF” (Office de Lutte Antifraude – një agjenci ekzekutive në varësi të Komisionit Evropian, me kompetenca për të kryer hetime të brendshme administrative për zbulimin e pretendimeve për mashtrime financiare në Bankën Qendrore Evropiane) mori në shqyrtim argumentet në favor të kësaj pavarësie. Avokati i Përgjithshëm hodhi poshtë argumentin se, referuar nenit 280 (4) të Traktatit, “interesat financiare të komuniteteve janë të barasvlershme me interesat buxhetore”, pohim që ka domethënien se interesi i përgjithshëm për mbrojtjen e financave publike është legjitim dhe shtrihet edhe për institucionet e pavarura jobuxhetore. Teoria moderne liberal-demokratike jo vetëm nuk toleron institucione jashtë kontrollit kushtetues, por ngrihet mbi parimin se pushteti dhe përgjegjësia nuk mund të “divorcohen” nga njëri-tjetri, madje pranon si normë mbizotëruese se, sa më shumë pushtet të kesh, aq më i madh është dhe detyrimi llogaridhënës. Pavarësia kërkon llogaridhënie, dhe llogaridhënia kërkon trasnparencë. Të dyja së bashku i kontribuojnë rritjes së cilësisë së procesit vendimmarrës të bankave qendrore, dhe se nëse janë reale dhe të besueshme, justifikojnë dhe mbështesin “pavarësinë” e bankës qendrore nga aleati i saj më i madh, i cili është publiku dhe jo “establishment” politik. Në terma të etikës, marrëdhënia pavarësi-llogaridhënie demokratike është e njëjtë me atë të lirisë me përgjegjshmërinë. Më thellësisht, duhet kuptuar se pavarësi të plotë nuk ka dhe nuk mund të ketë, sepse populli ose parlamenti që e ka deleguar atë me ligj ose Kushtetutë nuk “ka hequr dorë” prej saj, por ka zgjedhur ta ushtrojë një pjesë të sovranitetit të tij ekonomik nëpërmjet një institucioni të posaçëm. Në këtë kuptim, qeverisja e mirë e institucioneve të pavarura, përveçse kërkesë e demokracisë, shihet edhe si mjet për të siguruar stabilitet makroekonomik, rritje të qëndrueshme ekonomike, si dhe një mjedis rregullator të besueshëm.
* Ekspert i së drejtës financiare