Akti Normativ i buxhetit si shkelje e Kushtetutës

Nga Gjergj Erebara, botuar në reporter.al, 2 gusht 2016

Ndryshimi i buxhetit të shtetit me Akt Normativ në fund të korrikut dhe në fillim të gushtit është bërë refren tashmë në Shqipëri që prej shumë vitesh. Po kështu është bërë edhe debati politik me intensitet të ulët mes maxhorancës dhe opozitës mbi këtë çështje.

Më 31 korrik, në Fletoren Zyrtare u publikua akti normativ i ndryshimit të buxhetit të shtetit 2016. Kreu i opozitës Lulzim Basha e kritikoi duke thënë se ndryshimi i buxhetit u bë “në mënyrë tinzare”… “hajdutshe, fshehtasi, duke shmangur debatin, oponencën, kritikën”…

Ministri i Financave Arben Ahmetaj u përgjigj duke thënë se “akti normativ është një ndryshim rutinë”. Ai shtoi se ky “instrument përdoret prej vitesh”.

Që të dy duket se kanë të drejtë. Akti Normativ me të vërtetë përdoret prej vitesh, është përdorur kur Partia Demokratike e Bashës qe në pushtet dhe, po… është një ndryshim i buxhetit në mënyrë tinzare, duke shmangur debatin, oponencën, kritikën.

Në rast se do të jetonim në një vend ku publiku është mjaftueshëm i ndërgjegjësuar për rëndësinë e respektimit të kushtetutës së vendit në formë dhe në frymë, një ndryshim i tillë do të konsiderohej një atentat ndaj kushtetutës dhe do të duhej të mjaftonte për të nxjerrë njerëzit në protestë në rrugë në mbrojtje të shenjtërisë së kushtetutës.

Kjo kuptohet se nuk pritet të ndodhë në Shqipëri, por gjithsesi është e vlefshme të kujtojmë nja dy gjëra në lidhje me kushtetutën dhe aktin normativ.

Nëse ka ndonjë gjë që ka ndryshuar me rënien e komunizmit në Shqipëri është pikërisht kjo: Shfuqizimi i pushtetit të qeverisë për të qeverisur me dekret-ligje.

Para sistemit aktual kushtetues, ligjet teorikisht miratoheshin në parlament, por parlamenti, me kushtetutën e vitit 1976, mblidhej vetëm dy herë në vit ndërsa realisht, vendi qeverisej me një instrument që quhej “dekret-ligj”, i cili nxirrej nga qeveria dhe miratohej nga një institucion që quhej Presidiumi i Kuvendit Popullor (ekuivalenti i presidentit të sotëm). Kuptohet, që parlamenti qe kukull e partisë dhe diskutimi është thjeshtë teorik. Por fakti është që dekretligjet të cilat qeverisnin jetën e vendit, qenë një armë e qeverisë së kohës për të vepruar pa kurrfarë kontrolli parlamentar. Sa për referencë, kushtetuta e vitit 1976 thotë: [Presidiumi i Kuvendit Popullor] “Nxjerr dekrete dhe vendime; dekretet me karakter normativ i paraqiten për miratim Kuvendit Popullor në sesionin e tij të ardhshëm”. Kjo qe një lojë fjalësh pasi Kuvendi mblidhej dy herë në vit dhe efektivisht presidiumi kishte mundësi të qeveriste sipas qejfit. Praktika e Dekretligjeve u vijua në periudhën pas vitit 1991 dhe kushtetutës aktuale të vitit 1998 kur shteti efektivisht u qeveris nga ligje që firmoseshin nga presidenti dhe kryeministri duke shfrytëzuar një klauzolë të pamenduar të ligjit “për dispozitat kryesore kushtetuese”.

Akti Normativ, i lejuar nga neni 101 i kushtetutës aktuale është ekuivalenti i sotëm i dekretligjit. Por në kushtetutën aktuale, Akti Normativ justifikohet jo si një mjet që mund të përdoret nga qeveria “në pritje të seancës parlamentare”, por si vendim qeverie me fuqinë e ligjit që ndërmerret vetëm “në kushtet e emergjencës” dhe “për marrjen e masave të përkohshme”.

Kuptohet që qeveritë e pas vitit 1998, të gjitha pa përjashtim, njëra më shumë se tjetra, e kanë përdorur këtë klauzolë kushtetuese pa u shqetësuar shumë për detajet. Gjatë kohës që qeverisë “Berisha”, akti normativ u bë arma e parapëlqyer për të ndryshuar buxhetin e shtetit. Partia Socialiste, në atë kohë në opozitë, u ankua shumë për këtë veprim anti-kushtetues të qeverisë së shkuar. P.sh, Arben Malaj, në atë kohë, eksponent i Partisë Socialiste, denoncoi në një rast me fjalë të ashpra ndryshimin e buxhetit të shtetit nga qeveria “Berisha”.

“Ndryshimi i buxhetit të shtetit me akt normativ është antikushtetetues, cënon rëndë menaxhimin e financave publike, cënon transparencën, rrit abuzivitetin dhe korrupsionin,” tha ai në një deklaratë që mund të gjendet edhe sot te faqja e Partisë Socialiste në internet. Të njëjtat komente negative kishte edhe Ilir Beqja, sot Ministër i Shëndetësisë. Në shkurt 2010, ai deklaronte se ndryshimi i buxhetit me akt normativ përbënte “Një tjetër akt jokushtetues i qeverisë Berisha”.

Ndonëse pati mendime kaq negative për keqpërdorimin e nenit 101 të kushtetutës gjatë kohës që qe në opozitë, Partia Socialiste ndryshoi mendim në mënyrë radikale menjëherë sapo erdhi në pushtet. Ajo e keqpërdori aktin normativ në vijimësi, për një numër çështjesh të tilla si ndalimi i zbatimit të ligjit të vitit 2013 “Për Nëpunësin Civil” si dhe për të ndryshuar buxhetin çdo vit. PS në qeveri dha të njëjtat argumente me PD-në në qeveri për të justifikuar përdorimin e aktit normativ dhe PD në opozitë po jep të njëjtat argumente kundër përdorimit siç i jepte edhe PS në opozitë.

Gjithsesi, më herët, në vitin 2006, pas një kërkese të Bashkisë së Tiranës, (në atë kohë drejtuar nga kryeministri aktual) dhe një grupi deputetësh të Partisë Socialiste në opozitë, Gjykata Kushtetuese e ka bërë një interpretim tërësor të nenit 101 të Kushtetutës. Vendimi nr. 24, datë 10.11.2006 i Gjykatës Kushtetuese, dënoi qeverinë e Berishës në atë kohë për keqpërdorimin e aktit normativ, duke argumentuar se qeveria duhet të justifikojë përdorimin e nenit 101 me kushtet e emergjencës, si dhe me përkohshmërinë e masave që mbart akti normativ. Gjykata në atë kohë, i dha të drejtë Bashkisë së Tiranës kundër qeverisë, pasi argumentoi se vendimi i qeverisë për të ndryshuar ligjin për Urbanistikën me Akt Normativ nuk justifikohej me ndonjë situatë emergjence dhe ndryshimi i ligjit nuk mbartte pasoja afatshkurtra por afatgjata.

“Përdorimi i këtij instrumenti ligjvënës mbetet në vlerësimin e Këshillit të Ministrave, por çmohet se përdorimi i tij gjerësisht dhe jo në kushtet e parashikuara nga Kushtetuta do të cenonte pavarësinë e pushtetit legjislativ dhe karakterin demokratik të shtetit,” shkruante gjykata Kushtetuese në atë kohë. Shkurt, keqpërdorimi i aktit normativ përbën në vetvete, një rrëmbim kompetencash të parlamentit nga ana e qeverisë dhe si e tillë, mund të konsiderohet si një shkelje e rëndë e kushtetutës.

Tani, PD-ja në opozitë, e vetëdijshme për keqpërdorimin e aktit normativ, në vitin 2013, iu drejtua Gjykatës Kushtetuese për shfuqizimin e tij. Gjykata Kushtetuese vendosi të mos e marrë në shqyrtim në themel çështjen me argumentin se akti normativ sakaq qe zbatuar dhe se çështja nuk qe më relevante. (Shih, Vendim nr. 23 datë 16.04.2014 i Gjykatës Kushtetuese).

Këtu mbërrijmë në një qorrsokak. Qeveritë e shkelin kushtetutën, dhe më pas shkelin interpretimet e kushtetutës të bëra nga Gjykata Kushtetuese, por nuk ndëshkohen dot për një shkelje të tillë sepse nuk ka kush t’i ndëshkojë. Kuptohet, nëse shqiptarët do të mund të ndërgjegjësohen për rastet kur qeveria e shkel kushtetutën, atëherë po këta shqiptarë do të jenë në gjendje ta ndëshkojnë atë.

Këtu mbërrijmë te një pikë e fundit: arsyeja se pse, qeveritë e keqpërdorin aktin normativ, aq sa, sipas ministrit të financave, e kanë bërë atë “proces rutinë”. Në fund të fundit, qeveria e kontrollon parlamentin dhe ajo mund ta ndryshojë buxhetin në të njëjtën mënyrë siç e miraton. Nga çfarë është thënë nga palët politike këto pesëmbëdhjetë vitet e fundit, duket se qeveritë janë shtyrë të shkelin kushtetutën nga një nevojë e vetme: urgjenca propagandistike. Arsyeja e vetme e përdorimit të aktit normativ për buxhetin është që qeveria të mos hyjë në debate parlamentare mbi gjendjen e ekonomisë dhe të mos i shpjegojë askujt se pse e ka ndërmarrë ndryshimin e buxhetit. Ligjet normalisht duhet që të propozohen, të diskutohen në komisione parlamentare, të publikohen bashkë me relacionet përkatëse e (teorikisht) të konsultohen me publikun. Aktet Normative nuk kanë nevojë për gjëra të tilla. Ato propozohen nga qeveria dhe hyjnë menjëherë në fuqi. Diskutimi dhe miratimi në parlament pas kësaj bëhen thjeshtë për efekt procedure.