FMN “vulos” dështimin e politikës fiskale

Editorial i Monitor, 21 qershor 2016

Në një raport të posaçëm për politikën fiskale, Fondi Monetar Ndërkombëtar vë në dukje se qeveria shqiptare nuk ka arritur të përmirësojë të ardhurat, pavarësisht rritjes së taksave më 2014, duke e bërë Shqipërinë vendin me taksat më të larta në rajon dhe me rendimentin më të ulët fiskal. Gabimet në projektimet buxhetore, mungesa e eficiencës në shpenzime dhe rekomandimet për përballjen me evazionin

Kur qeveria e re shqiptare ka ndryshuar kryekëput politikën fiskale më 2014 duke rritur pothuajse të gjitha taksat njëherësh, tre vite më vonë, teksa rezultatet nuk kanë qenë të kënaqshme, Fondi Monetar Ndërkombëtar, në një analizë të posaçme për këtë çështje, tregon këndvështrimin e tij mbi masat e marra nga qeveria.

Programi i ri me FMN, EFF që nisi në vitin 2014, ndihmoi në përmbysjen e trendit të krijuar në mbledhjen e të ardhurave (që në 2013-n ishte në rënie) kryesisht me përmirësimin në mbledhjen e kontributeve dhe tatim fitimit.

Qeveria shqiptare rriti normat e taksave, në mënyrë të veçantë për tatimfitimin dhe akcizat. Gjithashtu po më 2014, qeveria riktheu tatimin progresiv në vend të taksës së sheshtë, duke lënë% të taksapaguesve nën pragun e tatimit zero. Të gjitha këto politika, me parashikimet tejet të gabuara mbi të ardhurat, e kanë përkeqësuar rendimentin fiskal, vë në dukje Fondi Monetar Ndërkombëtar.

Taksa të larta, rendiment i ulët

Shqipëria ka qeverisje relativisht te vogël. Të ardhurat publike në Shqipëri, si tatimoret dhe jo tatimoret, janë më të ulëta se në vendet e tjera të rajonit. Për pasojë, shpenzimet publike janë mjaft të kufizuara.

FMN vëren se barra e taksave është më e ulët se sa në shumicën e ekonomive të tjera të Ballkanit. Në krahasim me shumicën e vendeve fqinje, mbledhja e taksave shqiptare është modeste për pjesën më të madhe të burimeve kryesore të të ardhurave.

Në veçanti, të ardhurat nga taksa e pronës dhe mbi të gjitha nga kontributet e sigurimeve shoqërore janë dukshëm më të ulëta se në rajon. Fondi analizon se vetëm të ardhurat nga TVSH-ja dhe tatimi mbi të ardhurat personale janë në përputhje me ato të vendeve të tjera krahasuese.

Normat kryesore të taksave në Shqipëri janë mbi mesataren e Ballkanit, por edhe kufijtë e taksave janë relativisht të larta. Në krahasim me shtetet anëtare të BE-së, Shqipëria ka norma të larta për taksat personale dhe të korporatave. Në krahasim me vendet e tjera të Ballkanit, taksat në Shqipëri janë dukshëm më të larta, konstaton FMN në analizën që u ka bërë zhvillimeve të fundit të politikës fiskale.

Megjithatë, pragu i tatimit me zero të pagave është mesatarisht më i lartë se i fqinjëve.

“Por, nga ana tjetër, efikasiteti i tatimit mbi të ardhurat i bazuar në një nivel më të lartë se mesatarja e rajonit po tregon se sistemi progresiv është më pak i efektshëm se sa regjimi taksës së sheshtë. (Efikasiteti i taksave është raporti i të ardhurave tatimore për çdo tatim në përqindje të PBB-së)” thuhet në analizën e Fondit.

Të ardhurat e ulëta tatimore në Shqipëri janë pjesërisht pasojë e efikasitetit të ulët të taksave mbi pagat. Prandaj efikasiteti i taksave për kontributet e sigurimeve shoqërore dhe tatimin mbi të ardhurat personale shihet të jetë më i ulët në Shqipëri sesa në vendet e tjera të Ballkanit.

Nga ana tjetër, efikasiteti i TVSH-së në Shqipëri është më i ulët se mesatarja e vendeve të tjera të Ballkanit jashtë BE-së, po i krahasueshëm me BE-në. Por në Shqipëri, kjo ndodh për shkak të peshës që ka konsumi në Prodhimin e Brendshëm Bruto të vendit. Në veçanti, në Shqipëri, dërgesat e emigrantëve për familjet kanë rritur shpenzimet e konsumatorëve, e cila është baza e TVSH-së, si pjesë e aktivitetit të përgjithshëm ekonomik të matura me PBB. Kjo ka rritur artificialisht efikasitetin e vëzhguar të TVSH-së në raport me Prodhimin e Brendshëm.

Por, po të krahasojmë rendimentin e TVSH-së me 1% të PBB-së, atëherë dalin në pah humbjet e mëdha të të ardhurave, shprehet Institucioni Financiar Ndërkombëtar.

Burime të ndryshme kanë raportuar përhapjen e metodave të mashtrimit me TVSH-në edhe brenda BE-së. Këto skema nënkuptojnë reduktim të ndjeshëm të grumbullimit të TVSH-së dhe efikasitetit të saj. Përveç kësaj, shumica e vendeve europiane aplikojnë një numër përjashtimesh mbi mallrat, të cilat kanë ndikuar në uljen e treguesit të efikasitetit. Kjo situatë në Europë justifikon edhe efikasitetin e Shqipërisë, i cili është pak nën mesataren europiane.

Dizajimi i TVSH-së së Shqipërisë ndjek standardet e BE-së, me një numër të vogël përjashtimesh shtesë, të tilla si shitja e gazetave, revistave dhe reklamat e mediave.

Për më tepër, Shqipëria nuk i ka të përjashtuar nga TVSH disa mallra siç i aplikon tani BE-ja të tilla si për shembull tatim zero për ushqimet.

Shqipëria aplikon disa përjashtime të TVSH-së dhe akcizës për importet, të cilat u ndërmorën me qëllim lehtësimin e investimeve të huaja dhe korrigjimin e dobësive në regjimin e rimbursimit të TVSH-së së brendshme.

Kostoja neto e përjashtimeve nuk është e lartë, megjithatë ajo ndikon në rritjen e rreziqeve për kontrollin e TVSh-së, vë në dukje FMN.

Në përgjithësi, të ardhurat e ulëta tatimore në Shqipëri vijnë kryesisht nga tatimi mbi të ardhurat dhe kontributet e sigurimeve. Por vlerësimi për hendekun që kanë krijuar këto taksa kërkojnë njohuri më të mira të shpërndarjes së të ardhurave individuale dhe korporatave.

Megjithatë, zyrtarët dhe vëzhguesit e jashtëm të raportojnë dështimin e përpjekjeve për formalizimin e tatimeve në fjalë, si dhe kontrabandën mjaft të përhapur me mallrat e akcizës dhe mashtrimin me to.

Ka dështuar rritja e taksave

Pavarësisht rritjes së normës së taksave vitet e fundit, të ardhurat tatimore kanë mbetur të pandryshuara në krahasim me vitin 2009. Programi i ri me FMN, EFF që nisi në vitin 2014, Programi i ri me FMN, EFF që nisi në vitin 2014, ndihmoi në përmbysjen e trendit të krijuar në mbledhjen e të ardhurave (që në 2013-n ishte në rënie) kryesisht me përmirësimin në mbledhjen e kontributeve dhe tatim fitimit.

Qeveria shqiptare rriti normat e taksave, në mënyrë të veçantë për tatimfitimin dhe akcizat. “Në anën tjetër, qeveria në 2014 ndërmori një reformë tatimore, duke kaluar nga tatimi i sheshtë mbi të ardhurat në tatim progresiv, teksa 60% e taksapaguesve u lanë nën pragun zero të tatimit.

Në ligjin e buxhetit 2016, qeveria shfuqizoi taksën e biznesit të vogël dhe përjashtoi bizneset e vogla dhe mikro nga çdo shkallë tatimi mbi fitimin. Këto masa e kanë dobësuar më tej taksimin e drejtpërdrejtë”, thuhet në analizën e Fondit.

Sipas Institucionit Financiar Ndërkombëtar, rritja e normave të akcizës për cigaret dhe naftën dështuan të sigurojnë të ardhura buxhetore më të larta në vitin 2015. Kjo politikë shkaktoi furnizime të tepërta nga importuesit me mallra akcize, para se taksat të hynin në fuqi.

Efikasiteti i tatimeve ka rënë

Raporti i efikasitetit të TVSH-së në Shqipëri ka rënë nga 60% në vitin 2008 në 50% në vitin 2013, duke treguar një rritje të boshllëkut të TVSH-së, sipas shifrave të Fondit. Ndërsa gjatë viteve 2000-2008, efikasiteti i TVSH-së ka qenë në një trend rritjeje, e cila ka ndryshuar krah në vitet e mëvonshme.

FMN thotë se, efikasiteti tatimor i tatimit mbi fitimin ka rënë gjithashtu nga 0.15% në 2011-n në 0.10% në vitin 2014. Ndërsa efikasiteti i taksave në raport me PBB ka rënë vazhdimisht gjatë 2011-2014.

Gabime drastike në parashikime

Parashikimi është një ushtrim i vështirë në një vend të vogël dhe të hapur si Shqipëria, ekonomia e së cilës është subjekt i goditjeve të jashtme, të cilat janë të mëdha, krahasuar me madhësinë e ekonomisë.

Për shembull, Investimet e Huaja Direkte, në përgjithësi, kanë një përmbajtje të lartë të importit. Për këtë arsye, projektet e mëdha të financuara nga jashtë në mënyrë rutinore kanë prodhuar importe të larta mallrash dhe shërbimesh dhe për pasojë, edhe të ardhurash doganore.

Për këto arsye, por edhe të tjera, parashikimet e të ardhurave në Shqipëri karakterizohen nga gabime të mëdha. FMN analizon se, gabimi e parashikimeve të të ardhurave mbi të cilat bazohen buxhetet është i afërt me 1.5% të PBB-së, duke lënë në këtë mënyrë zbuluar rreziqet për buxhetin. Për më tepër, parashikimet kanë një paragjykim sistematik dhe të konsiderueshëm. Mesatarisht gjatë tetë viteve të fundit, projeksionet e të ardhurave të buxhetit kanë qenë vazhdimisht shumë optimiste me gati 2% të PBB-së. Gabime të tilla nuk janë të zakonta për ekonomi të tjera, cilëson Fondi. Gabimet në projeksione të Shqipërisë janë dukshëm më të larta se të fqinjëve.

Gafat në performancën e të ardhurave më 2015

Në vitin 2015, të ardhurat e qeverisë kanë qenë 2,5 për qind të PBB-së më pak se parashikimet e qeverisë. FMN vë në dukje se, gabimi në parashikim në vitin 2015 ka qenë shumë i lartë. Performanca e dobët ka karakterizuar pothuajse të gjitha taksat kryesore, me përjashtim të Tatimit mbi Fitimin dhe kontributet e sigurimeve shoqërore.

Parashikimet e të ardhurave ishin tepër optimiste. Projeksionet e të ardhurave tatimore bëhen duke marrë në konsideratë rritjen nominale të PBB-së, rezultateve të pritshme të vitit në proces, plus ndikimet nga ndryshimi i politikave fiskale dhe rritja e miradministrimit fiskal.

Nisur nga rezultat e të ardhurave më 2014, parashikimi i të ardhurave të 2015-s ishte shumë optimist. FMN analizon se, disa faktorë pengues të rëndësishëm nuk janë marrë parasysh në përgatitjen e buxhetit 2015, në mënyrë të veçantë për importet e larta të akcizës në vitin 2014 në prag të rritjes së taksave.

Gjithashtu ngelen jashtë parashikimeve çmimet e ulëta të lëndëve të para në tregun ndërkombëtar si nafta dhe mineralet, si dhe rënia e interesit të depozitave nga ana tjetër, faktorë që ndikuan dukshëm negativisht në të ardhurat.

“Vlerësimet dhe parashikimet për efikasitetin e mbledhjes së taksave ishin jashtëzakonisht jorealiste”, tregon FMN.

Gjithashtu vlerësimet për ndikimin e disa masave të ndërmarra në politikat tatimore ishin joreale. Përgjigjet e sjelljes së tatimpaguesve janë nënvlerësuar, të tilla si rritja e kontrabandës së cigareve që kanë kontribuar në një reduktim të madh të importeve të tyre.

Ndaj dhe performanca e dobët e të ardhurave tatimore dhe doganore në vitin 2015 ka qenë pasojë e supozimeve tejet optimiste.

“Një kompozim i gabimeve në parashikime tregon se më shumë se gjysma e performancës së dobët kanë të bëjnë me përpjekjet e dobëta administrative dhe rritja e vëllimeve të padeklaruara të cigareve dhe mallrave të tjera të akcizës.

Gjysma tjetër i atribuohet rënies së çmimeve të naftës (26%) dhe rritjes së PBB poshtë programimeve (13%)”, referohet në analizë.

Evazioni i lartë

Ekziston një konsensus se Shqipëria vuan nga informaliteti i përhapur, me një ndikim të lartë negativ në të ardhurat nga taksat.

Zyrtarë të qeverisë dhe vëzhgues të jashtëm vazhdimisht paraqesin mospërputhje të gjerë në shumicën e taksave.

Dëshmi e mëtejshme janë edhe të dhënat e performancës të përpiluara nga doganat dhe administrata tatimore.

Raportet administrative fiskale tregojnë se një numër i madh i tatimpaguesve mbetet të identifikohen dhe të vlerësohen për detyrimet shtesë.

Nga ana tjetër, nivelet e larta të mospërputhjes, jo vetëm dëmtojnë të ardhurat nga taksat, por mund të minojnë kohezionin social dhe rritjen ekonomike. Ka një numër studimesh empirike që tregojnë lidhje shkakësore ndërmjet përputhjes së taksave dhe kohezionin social, vëren FMN.

Institucioni Financiar Ndërkombëtar tregon se duhet të perceptojnë politikën e taksave si të drejtë dhe të administruar në mënyrë efektive (në mënyrë që të gjithë të paguajnë pjesën që u takon).

Duket se nuk ka një lidhje e qartë dhe transparente midis pagesave të taksave dhe përfitimeve publike, analizon Fondi.

Ndërmarrjet lulëzojnë në vendet ku financohen shërbimet publike, si infrastruktura dhe energjia dhe ku administratat fiskale lehtësojnë konkurrencën e pandershme nga bizneset jo të ligjshme.

Teksa mangësitë e taksave në Shqipëri nuk janë kuantifikuar, hendeku vlerësohet mbi 35% e grumbullimit të mundshëm të tatimit. Hulumtimet e mëparshme kanë gjetur se pothuajse të gjitha vendet anëtare të BE-së kanë boshllëqe të grumbullimit nga 20-35%.

Dizajnimi i TVSH-së në Shqipëri është shumë i ngjashëm me standardin e BE-së. Duke pasur parasysh efikasitetin e TVSH-së në nivelin 46% në vitin 2013, FMN vlerëson se hendeku mund të jetë rreth 34-39% e TVSH-së së mundshme së fundmi.

Efikasiteti në Shqipëri ka rënë në mënyrë të vazhdueshme gjatë viteve 2008-2013. Duke supozuar se përbërja e konsumit final ka mbetur kryesisht të pandryshuar, rendimenti i TVSH-së shihet të jetë përkeqësuar.

Hendeku në grumbullimin e akcizës ka të ngjarë të jetë i rëndësishëm gjithashtu. Zyrtarët dhe vëzhguesit e jashtëm besojnë se, kontrabandë e konsiderueshme bëhet me mallrat e akcizës, veçanërisht në karburante, referon FMN-ja.

Si pjesë e fushatës kundër informalitetit, që ka nisur kohët e fundit, masat janë fokusuar në një rishikim të regjimit të pullave të akcizës dhe forcimin e kontrollit të mallrave të akcizës në të gjithë Shqipërinë, për të parandaluar devijimin në tregjet e pataksuara të brendshme.

Rekomandimet

Të ardhurat e ulëta tatimore vijnë nga dobësitë në administrimin e tatimeve dhe evazionit, të cilat janë duke u trajtuar. Autoritetet shqiptare nisën një përpjekje të reformës në shtator 2015 për të përmirësuar përputhjen e taksave, për të luftuar evazionin dhe për të minimizuar informalitetin dhe në këtë mënyrë, për të rritur grumbullimin e taksave.

Përpjekja është shumëdimensionale. Qeveria nisi një fushatë ndërgjegjësimi publik, në mënyrë që bizneset të vetërregulloheshin para fundit të 2015-s.

Por fushata u centralizua në profilet e rrezikut dhe në nxitjen e konsumatorëve për të kërkuar faturat e tyre tatimore. 500 inspektorë të rinj tatimorë u punësuan. Një komitet drejtues monitoron përpjekjet në baza javore dhe nxit më afër bashkëpunimin mes administratave tatimore dhe doganore.

FMN sugjeron se, fushata antiinformalitet duhet të përqendrohet më shumë në rezultate afatgjata, duke përdorur ekspertizë dhe profile të reja të rrezikut nga njësitë e përbashkëta të riskut tatimor dhe doganor.

Masat e ndërmarra kundër informalitetit kanë ndikuar në drejtim të rritjes së regjistrimit të bizneseve.

Por rezultatet e vërteta duket se po vijnë nga kontrollet mbi tatimpaguesit e TVSH-së.

Për shembull, verifikimi i kryer mbi 1358 tatimpagues të TVSH-së nga data 8 mars 2016 ka dhënë një shtesë prej 2,9 miliardë lekësh.

Rajoni i Tiranës spikati, ku hulumtimi i 651 rasteve në bizneset e TVSH-së rriti me 1,5 miliardë lekë rezultatet e të ardhurave.

Zyra e taksave regjistroi një të ardhur prej 1.1 miliardë lekë në vetëm 8 raste nga 15 kontrolle të ushtruara.

Këto kontrolle janë bërë në segmente të biznesit me risk të lartë, duke u përqendruar në metodat moderne të menaxhimit të rrezikut.

Fondi këshillon që fushata kundër informalitetit duhet të shoqërohet me një monitorim të fuqishëm të performancës, duke u fokusuar në një numër relativisht të vogël të treguesve kyç.

Për sa i përket politikës së taksave, autoritetet duhet të lehtësojnë sistemin e taksave, në mënyrë që të reduktojnë kostot administrative të biznesit. Sondazhet tregojnë se shpenzimet e tilla janë relativisht të larta.

Gjithashtu përjashtimet e mallrave të importit nga TVSH-ja duhet të reduktohen për të lehtësuar në këtë mënyrë kontrollin e zinxhirit të TVSH-së.

Pragu i lartë i tatimit me zero të pagave e bën më të vështirë për administratën të kontrollojë nivelin real të pagave për efekt taksash.

Fondi këshillon se, autoritetet duhet të vazhdojnë t’i japin një mbështetje të qartë dhe të fortë fushatës antiinformalitet.

Me avancimin e fushatës, monitorimi i saj mund të delegohet te menaxherët e lartë të administratës fiskale dhe Ministrisë së Financave, me mbikëqyrjen e vazhdueshme nga ministri i Financave. Në fund, Fondi sugjeron se, vendimet operacionale duhet të jenë të izoluara nga konsideratat politike dhe administrata tatimore duhet të përqendrohet në kontrollin e korporatave.

FMN thotë se ka vend për një bashkëpunim më të madh ndërmjet tatimeve dhe doganave. Shkrirja e administrative tatimore dhe doganore mbetet një synim afatgjatë dhe nuk është duke u ndjekur, për të shmangur devijimet nga fushata e antiinformalitetit. Megjithatë, ka pasur iniciativa për të rritur bashkëpunimin mes të dy agjencive. Këto përfshijnë krijimin e një njësie të përbashkët të riskut, ndarjen e të dhënave dhe programe pilot për auditime të përbashkëta.

Përgatiti: Blerina Hoxha