Nishani i drejtohet Kushtetueses për ndryshimet në qeveri

Presidenti i Republikës, 21 shkurt 2016

Presidenti i Republikës, Bujar Nishani i drejtohet Gjykatës Kushtetuese me kërkesën për interpretim të nenit 98 pika 1 të Kushtetutës së Shqipërisë.

Nën pretendimin se situata ka krijuar një ngërç, Nishani thotë se më datë 18 shkurt Kuvendi nuk shqyrtoi dekretet për shkarkim.

Kësisoj, dekretet e Presidentit nuk kanë fuqi për shkarkimin e ministrave.

“Caktimi i ministrave është në rradhë të parë prerogativë e Kryeministrit, i cili ka të drejtë të zgjedhë pjesëtarët e ekipit të tij, me të cilin ai do të drejtojë vendin, por nga ana tjetër neni 7 i Kushtetutës njeh parimin e ndarjes dhe balancimit të pushteteve, ku Presidenti referuar propozimit të Kryeministrit shkarkon apo emëron, ato sa herë i kërkohet nga ky i fundit. Ndërsa, roli i Kuvendit është përcaktuar qartë në vendimin nr.6/2002 të Gjykatës Kushtetuese, ku ai ka të drejtën të japë votën ‘pro’ apo ‘kundër’ dekreteve të emërimit apo shkarkimit të ministrave.” – shkruan Nishani

Kërkesa e plotë:

I nderuar z. Kryetar,

Të nderuar anëtarë të Gjykatës Kushtetuese,

1.1 Në datë 17.02.2016 Kryeministri i Republikës së Shqipërisë, referuar nenit 98 pika 1 së Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë, përmes shkresave nr. 1063 Prot dhe nr. 1064 Prot[1]i ka propozuar Presidentit të Republikës shkarkimin e z. Shkëlqim Cani, Ministër i Financave dhe të z. Arben Ahmetaj, Ministër i Zhvillimit Ekonomik, Turizmit, Tregtisë dhe Sipërmarrjes. Në të njëjtën datë, Kryeministri, referuar nenit 98 pika 1 të Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë, përmes shkresave nr. 1065 Prot[2] dhe nr. 1066 Prot, i ka propozuar Presidentit të Republikës emërimin e znj. Milva Ekonomi, Ministër i Zhvillimit Ekonomik, Turizmit, Tregtisë dhe Sipërmarrjes si dhe të z. Arben Ahmetaj, Ministër i Financave.

1.2 Presidenti i Republikës në zbatim të Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë përmes Dekretit nr. 9427, dt.17.02.2016[3] ka shkarkuar nga detyra e Ministrit të Financave z. Shkëlqim Cani, Ministër i Financave. Ndërsa, përmes Dekretit nr. 9426[4], dt.17.02.2016 ka shkarkuar nga detyra z. Arben Ahmetaj, Ministër i Zhvillimit Ekonomik, Turizmit, Tregtisë dhe Sipërmarrjes.

1.3 Në datë 17.02.2016, Institucioni i Presidentit i ka përcjellë Kuvendit për shqyrtim të dy Dekretet për shkarkimin e Ministrave Cani dhe Ahmetaj, në mënyrë që të bëjë shqyrtimin e tyre referuar nenit 98 pika 2 e Kushtetutës. Kuvendi i Shqipërisë në seancën e dt. 18.02.2016 nuk ka marrë në shqyrtim Dekretet e Presidentit të Republikës për shkarkimin e dy Ministrave respektivë të Financave dhe të Zhvillimit Ekonomik, Turizmit, Tregtisë dhe Sipërmarrjes, duke lënë pa fuqi Dekretet e Presidentit të Republikës.

1.4 Referuar Vendimit nr. 6, dt. 18.01.2002 të Gjykatës Kushtetuese, ‘Shqyrtimi i Dekretit të Presidentit të Republikës, i nxjerrë në përputhje me pikën 2 të nenit 98 të Kushtetutës, nuk kufizohet vetëm në kontrollin formal të tij, por dhe në atë substancial, sepse ai është akt i një kontrolli politik të ngjashëm me atë që ushtrohet në kuadrin e një mocioni besimi apo mosbesimi.’ Në këtë kuptim Gjykata Kushtetuese, në interpretimin që i ka bërë nenit 98 pika 2 e tij , ka arritur në konkluzionin se Kuvendi e kontrollon Qeverinë dhe aktin e Presidentit me mjete demokratike dhe jo përmes heshtjes dhe se Kuvendi edhe në rast të kalimit 10 ditor të përcaktuar në Kushtetutë, duhet të marrë medoemos në shqyrtim Dekretet e Presidentit sa i takon shkarkimit të Ministrave.

1.5 Kjo situatë ka krijuar një ngërç, pasi Presidenti nuk ka proceduar me emërimin e dy Ministrave të tjerë, që zëvendësojnë dy Ministrat e shkarkuar. Përsa kohë Dekretet e Presidentit për shkarkimin e dy Ministrave nuk janë shqyrtuar nga Kuvendi, do të thotë që ato kanë ngelur pa fuqi. Do të jetë pa kuptim nëse Dekretet për Shkarkimin e Ministrave do të kenë votën kundër të Kuvendit, ndërkohë që Presidenti emëron dy ministra të tjerë referuar propozimit të Kryeministrit. Në rastin konkret, Kuvendi nuk i ka dhënë fuqi Dekreteve të Presidentit për shkarkimin e Ministrave, ndërkohë që Presidenti ka detyrimin kushtetues të shprehet me dekret për emërimin e dy ministrave të tjerë referuar propozimit të Kryeministrit brenda afatit 7 ditor .

1.6 Sa më sipër, duke qenë se ekziston një normë kushtetuese e paqartë, ekziston një marrëdhënie e ngushtë mes normës kushtetuese dhe situatës së krijuar dhe duke marrë në konsideratë dhe qëndrimin e mbajtur nga ana e Kryeministrit, dhe Parlamentit, Presidenti i Republikës referuar nenit 124 pika 1, nenit 134 pika 1 shkronja “a” e Kushtetutës i kërkon Gjykatës Kushtetuese të bëjë interpretimin përfundimtar të nenit 98 pika 1.

LEGJITIMIMI I PALËVE
2.1 Në lidhje me legjitimitetin e Presidentit të Republikës së Shqipërisë për të paraqitur kërkesë në Gjykatën Kushtetuese, neni 134 i Kushtetutës u ka njohur disa prej organeve të larta shtetërore një pozicion të privilegjuar në raport me të tjerët, pa qenë i nevojshëm vërtetimi i ekzistencës së interesit për cështjen në shqyrtim. Kushtetuta ka pranuar se interesi i bartësve të funksionit publik siç është Presidenti i Republikës, me qëllim mbrojtjen e sistemit normativ dhe parimet shtetformuese si konstitucionalizmi, shteti i së drejtës, demokracia, dinjiteti njerëzor, barazia sociale etj, nuk mund të kushtëzohet. Kjo e drejtë kushtetuese që i njihet Presidentit synon të mbrojë objektivisht ’jetën e shtetit dhe të së drejtës dhe jo aspekte subjektive private’, duke realizuar në këtë mënyrë kontrollin objektiv të kushtetutshmërisë. Si rrjedhojë, Presidenti përjashtohet nga detyrimi për të provuar ekzistencën e interesit përpara Gjykatës Kushtetuese, për shkak se Kushtetuta e prezumon interesin e tij, duke e konsideruar atë përfaqësues të interesave të larta të funksionimit të shtetit dhe të mbrojtjes së interesit publik, dhe ndërhyrja e tij në këtë proces është në të mirë të kushtetutshmërisë dhe nuk i nënshtrohet ndonjë kriteri kufizues si në rastet e kontrollit ex post facto, ashtu edhe kontrollin ex ante, pa iu nënshtruar ndonjë kufizimi.

2.2 Presidenti i Republikës, në rastin konkret referuar nenit 124 dhe 134/1/a të Kushtetutës legjitimohet për të kërkuar para Gjykatës Kushtetuese interpretimin përfundimtar të nenit 98 pika 1 e Kushtetutës.

III. PËR JURIDIKSIONIN E GJYKATËS KUSHTETUESE PËR INTERPRETIMIN PËRFUNDIMTAR TË KUSHTETUTËS.

3.1 Bazuar në nenin 124 të Kushtetutës, Gjykata garanton respektimin e Kushtetutës dhe bën interpretimin përfundimtar të saj, çka përbën funksionin bazë të këtij organi. Kjo kompetencë e Gjykatës gjen pasqyrim edhe në nenin 71 të ligjit nr.8577, datë 10.02.2000“Për organizimin dhe funksionimin e Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Shqipërisë”, i cili parashikon, ndër të tjera, kategoritë e subjekteve që legjitimohen t`i drejtohen Gjykatës, elementet që duhet të plotësojë kërkesa për interpretim dhe subjektet pjesëmarrëse në gjykimin kushtetues.

3.2 Interpretimi i ligjit themelor të shtetit është funksioni kryesor i kësaj Gjykate dhe ajo e ushtron këtë kompetencë sa herë që vihet në lëvizje për t’u shprehur për një nga çështjet e parashikuara në nenin 131 të Kushtetutës dhe në normat e tjera kushtetuese, sepse gjatë këtij kontrolli është i nevojshëm, në çdo rast, interpretimi i kuptimit të normave kushtetuese që lidhen me çështjen konkrete në shqyrtim. Gjykata Kushtetuese ka pranuar në jurisprudencën e saj që merr në shqyrtim cështje që kanë për objekt ‘interpretimin përfundimtar të Kushtetutës’.[5]

3.3 Interpretimi përfundimtar i Kushtetutës i parashikuar në nenin 124 të Saj, është një kompetencë e pavarur e Gjykatës Kushtetuese, duke lënë të kuptohet që mund të interpretohet cdo dispozitë kushtetuese dhe jo vetëm ato që lidhen domosdoshmërisht me një nga çështjet që parashikohen në kompetencën e saj lëndore, sipas nenit 131 të Kushtetutës. Ekzistojnë mjaft raste të cilat janë përmendur më sipër, apo edhe të tjera ku në Gjykatën Kushtetuese është kërkuar një interpretim përfundimtar i Kushtetutës, për shkak të shfaqjes së interpretimeve kontradiktore dhe të pranisë të një çështjeje konkrete dhe Gjykata ka realizuar interpretimin përfundimtar të normave kushtetuese. Ndërsa, në raste më të fundit Gjykata Kushtetuese për kryerjen e interpretimit përfundimtar të Kushtetutës ka kërkuar medoemos ekzistencën e një çështje konkrete, ku për të realizuar interpretimin përfundimtar kërkohet problemi kushtetues dhe synimi për zgjidhjen e mosmarrëveshjes. Kështu në vendimin nr.24/2011Gjykata Kushtetuese ka konkluduar se duhet të plotësohen disa kushte që të realizohet nga ana e saj interpretimi përfundimtar i normës kushtetuese, si : (i) kërkohet ekzistenca e një marrëdhënieje të ngushtë ndërmjet fakteve dhe normës konkrete. Gjykata mund dhe duhet të investohet vetëm nëse interpretimi që i kërkohet është i lidhur me një mosmarrëveshje konkrete, që ka lindur si pasojë e zbatimit ose kuptimit të ndryshëm/gabuar të normës kushtetuese; (ii) kërkohet që organet, të cilat zbatojnë normën kushtetuese, të kenë mbajtur qëndrimin e tyre për kuptimin/interpretimin e kësaj norme. Në jurisprudencën e saj Gjykata ka vlerësuar se qëndrimet e mbajtura nga një organ për interpretimin e normave konkrete të Kushtetutës, që shprehen nëpërmjet vendimeve të këtij organi, janë të mjaftueshme për kryerjen e një interpretimi përfundimtar, pasi kjo krijon mundësinë e mënjanimit të mosmarrëveshjeve ose paqartësive që mund të lindin nga zbatimi në praktikë i tyre; (iii) Gjykata e ushtron këtë kompetencë nëse vlerëson se problemi kushtetues ka ardhur si pasojë e paqartësive në zbatimin e normës kushtetuese dhe jo nëse për zgjidhjen e tij nevojitet ndryshimi i ligjeve të zakonshëm, sepse në të kundërt ajo do të merrte kompetencat e organeve të tjera, në këtë rast të organit ligjvënës.

3.4 Në rastin konkret: (i) ekziston një marrëdhënie e ngushtë mes nenit 98 pika 1 e Kushtetutës dhe fakteve të treguara në Hyrje të Kërkesës. Presidenti i Republikës ka dekretuar shkarkimin dhe nuk ka proceduar me emërimin e ministrave të tjerë, përsa kohë Kuvendi nuk i ka dhënë fuqi dekreteve të shkarkimit. Një veprim i tillë i Kuvendit, i cili referuar edhe interpretimit përfundimtar të bërë të nenit 98 pika 2 të Kushtetutës përmes vendimit nr. 6/2002 të Gjykatës Kushtetuese, ka mundësinë që të shprehet edhe pas afatit 10 ditor të përcaktuar në Kushtetutë, pa e lidhur me pasoja juridike, krijon një situatë jo normale për Presidentin e Republikës, i cili në pritje të shqyrtimit të dekreteve të shkarkimit të ministrave, të dështojë në emërimin e ministrave të tjerë brenda afatit kohor të përcaktuar në Kushtetutë apo në përpjekje të respektimit të afatit kushtetues të emërojë formalisht ministra, ndërkohë që dekretet e shkarkimit të ministrave të tjerë nuk dihet nëse do të marrin fuqi. (ii) Kryeministri, Kuvendi si dhe Presidenti të cilët zbatojnë normën kushtetuese kanë mbajtur ndërkohë qëndrimet e tyre respektive. Biles nëse kthehemi pas në kohë, ekzistojnë situata ngërçi të krijuara nga veprimet dhe mënyra e të kuptuarit të normës nga ana e këtyre subjekteve. (iii) ky problem kushtetues ka ardhur si rezultat i mosshterimit të interpretimit përfundimtar të nenit 98 pika 1, ashtu sikur për pikën 2 të realizuar përmes vendimit 6/2002 të Gjykatës Kushtetuese. Meqenëse jemi në kushtet që plotësohen edhe kërkesat e Gjykatës Kushtetuese në jurisprudencën e saj të viteve të fundit, në lidhje me interpretimin përfundimtarës të normës kushtetuese, në rastin konkret kjo Gjykatë ka juridiksionin për të shqyrtuar kërkesën e paraqitur në lidhje me intrepretimin përfundimtar të nenit 98 pika 1 të Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë.

NË LIDHJE ME THEMELIN
4.1 Neni 98/1 i Kushtetutës përcakton se: ‘Ministri emërohet dhe shkarkohet nga Presidenti i Republikës’. Kushtetuta në nenin 96 të saj ka përcaktuar rolin e Presidentit dhe të Kuvendit në emërimin e Kryeministrit, ndërsa në nenin 97 të saj ka përcaktuar rolin e Kuvendit në miratimin e Këshillit të Ministrave dhe të programit politik të tij. Por Kushtetuta ka përcaktuar edhe raste kur Kryeministri vendos të ndryshojë anëtarë të kabinetit qeveritar. Në këtë moment, Kushtetuta ka angazhuar tre subjekte: Kryeministrin, Presidentin dhe Parlamentin. Caktimi i ministrave është në rradhë të parë prerogativë e Kryeministrit, i cili ka të drejtë të zgjedhë pjesëtarët e ekipit të tij, me të cilin ai do të drejtojë vendin, por nga ana tjetër neni 7 i Kushtetutës njeh parimin e ndarjes dhe balancimit të pushteteve, ku Presidenti referuar propozimit të Kryeministrit shkarkon apo emëron, ato sa herë i kërkohet nga ky i fundit. Ndërsa, roli i Kuvendit është përcaktuar qartë në vendimin nr.6/2002 të Gjykatës Kushtetuese, ku ai ka të drejtën të japë votën ‘pro’ apo ‘kundër’ dekreteve të emërimit apo shkarkimit të ministrave.

4.2 Sipas Gjykatës Kushtetuese në vendimin 6/2002 : ‘Me fjalën “shqyrtim”, sipas nenit 98 pika 2 të Kushtetutës, kuptohet e drejta dhe detyrimi i Kuvendit për të bërë objekt diskutimi e debati Dekretin e Presidentit dhe për të marrë një vendim të caktuar për miratimin ose mosmiratimin e tij. Shqyrtimi i Dekretit të Presidentit të Republikës, i nxjerrë në përputhje me pikën 2 të nenit 98 të Kushtetutës, nuk kufizohet vetëm në kontrollin formal të tij, por dhe në atë substancial, sepse ai është akt i një kontrolli politik të ngjashëm me atë që ushtrohet në kuadrin e një mocioni besimi apo mosbesimi.’

4.3 Në lidhje me heshtjen e Kuvendit për mos shqyrtimin e dekreteve të Presidentit shkarkim/emërim ministri, Gjykata Kushtuese në të njëjtin vendim të saj ka konkluduar se :”.. ky qëndrim nuk mund të anulojë procesin kushtetues për emërimin e një ministri, sepse raportet ndërmjet Kuvendit dhe Këshillit të Ministrave janë raporte kontrolli e besimi, pasi pa besim të Kuvendit nuk mund të formohet as qeveria e as të miratohet emërimi i ministrave të veçantë. Pas besimit të marrë, mosshqyrtimi i Dekretit të Presidentit për ministra të veçantë, nuk pajtohet me konceptin e prezumimit të besimit që gëzon Këshilli i Ministrave, përsa kohë nuk votohet një mosbesim kundër Kryeministrit.’

4.4 Në lidhje me Dekretet e Presidentit për shkarkimin/ emërimin e një Ministri, Gjykata Kushtetuese në vendimin nr 6/2002 ka konkluduar se: ‘Si akt individual i nxjerrë nga një organ kompetent, ai hyn në fuqi ose shfuqizohet pasi Kuvendi merr një vendim për pranimin ose mospranimin e tij në përfundim të procesit të shqyrtimit. Nga ana tjetër, ai nuk mund të bjerë vetëm për faktin se nuk është shqyrtuar nga Kuvendi brenda afatit 10 ditor, por kur shqyrtohet e nuk pranohet konform kërkesave të Kushtetutës.” Por Gjykata nuk ka arritur të tregojë natyrën e vërtetë të këtyre dekreteve dhe nëse Presidenti në procesin e emërimit/shkarkimit bën kontrollin formal apo edhe substancial të propozimit të bërë nga ana e Kryeministrit, ashtu sikundër ka arritur të interpretojë rolin e Kuvendit në këtë proces.

4.5 Kushtetuta nuk ka kufizuar Presidentin vetëm në kontrollin formal të propozimeve të përcjella nga Kryeministri, pavarësisht se gjatë Presidencave të tjera ka patur raste që Presidenti ka proceduar edhe në drejtim të kontrollit substancial të propozimit, paçka se në fund ka dekretuar sipas propozimit të Kryeministrit. Gjykata Kushtetuese nuk ka bërë një interpretim përfundimtar në këtë drejtim. Gjithashtu, Kushtetuta nuk është shprehur në lidhje me rastin nëse Kryeministri mund t’i propozojë njëkohësisht Presidentit shkarkimin e një ministri dhe emërimin e një ministri tjetër. Kjo, situatë krijon një ngërç në procesin e emërimit/shkarkimit përfundimtar të një ministri, përsa kohë Gjykata Kushtetuese në vendimin nr. 6, dt.18.01.2002 ka konkluduar se kontrolli nga Kuvendi nuk është veç formal, por edhe substancial dhe se Dekreti nuk merr fuqi përsa kohë nuk votohet”pro” ose “kundër”. Në këto kushte, Kryeministri në respekt të Kushtetutës duhej të propozonte së pari shkarkimin e ministrit, ku Presidenti në 7 ditë të nxirrte dekretin përkatës, dhe më pas Kuvendi në 10 ditë të bënte shqyrtimin e tij duke i dhënë fuqi ose jo. Veç në këtë moment do të quhej e përmbyllur procedura e shkarkimit të një Ministri. Pas kësaj, Kryeministri do të propozonte Ministrin e ri dhe sërish do të vazhdonte e njëjta procedurë tek Presidenti dhe në Kuvend. Rasti i propozimit të shkarkimit/emërimit në të njëtën kohë nga ana e Kryeministrit mund të ishte në rastet e dorëheqjes së Ministrit, ku termi i duhur mund të ishte “lirim nga detyra”.

4.6 Në rastin në shqyrtim Presidenti ka nxjerrë Dekretet e shkarkimit dhe nëse këto do të shqyrtoheshin në datë 18 Shkurt 2016 në Kuvend, Presidenti do të vazhdonte procedurat për nxjerrjen e Dekreteve të emërimit brenda afaftit 7 ditor referuar ditës së propozimit nga ana e Kryeministrit. Në kushtet që Kuvendi nuk ka shqyrtuar Dekretet e shkarkimit të Ministrave, Presidenti është i detyruar që për të respektuar Kushtetutën, me qëllim që të mos krijohet një precedent i rrezikshëm për funksionimin e shtetit dhe qeverisjen e vendit, të bëjë emërime formale, të dy ministrave të rinj. Referuar vendimit nr.6/2002 Kuvendi ushtron kontroll substancial mbi Dekretet e Presidentit dhe në këtë mënyrë do të vendosë në dyshim seriozitetin e procedurave të ndjekura për dekretet e emërimit, ndërkohë që nuk ka një vendim për fatin e dekreteve të shkarkimit.

4.7 Në këto kushte, kur dispozita kushtetuese është e paqartë referuar edhe vendimarrjes së Gjykatës Kushtetuese në vendimin nr.6/2002, duke marrë në konsideratë dhe veprimet e kryera nga subjektet, është e domosdoshme që të bëhet një interpretim përfundimtar i nenit 98 pika 1 e Kushtetutës, duke sqaruar përfundimisht: (i) A mund të kërkohet në të njëtën kohë nga ana e Kryeministrit shkarkimi dhe emërimi i një ministri, ndërkohë që nevojitet një afat i caktuar kohor referuar Kushtetutës që të realizohet procedura e shkarkimit e një ministri? (ii) A mundet Presidenti i Republikës të emërojë një Ministër të propozuar nga Kryeministri, ndërkohë që Kuvendi nuk i ka dhënë fuqi Dekretit të shkarkimit të ministrit paraardhës? (iv) Cfarë natyre kanë dekretet e Presidentit të Republikës sa i takon shkarkimit dhe emërimit të ministrave? (v) A quhet i rrëzuar apo i pranuar propozimi i Kryeministrit, për emërim apo shkarkim ministri, në rast se Presidenti nuk dekreton atë brenda afatit 7 ditor? (vi) Sa kohë që dekreti për emërimin e Ministrit është detyrim kushtetues për Presidentin, a ekziston mundësia qëPresidenti të kërkojë verifikim të kandidatit të propozuar, nëse ky i fundit i plotëson kriteret kushtetuese dhe ligjore dhe nëse jo, a mund t’i kërkohet Kryeministrit rishikimi i kandidaturës?

KONKLUZION
Në përfundim të të gjitha argumenteve të parashtruara, Presidenti i Republikës kërkon nga Gjykata Kushtetuese:

Interpretimin përfundimtar të nenit 98 pika 1 të Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë, duke sqaruar sa parashtrohet në këtë kërkesë.

Me respekt,

PRESIDENTI I REPUBLIKËS

BUJAR NISHANI