Për një kuptim më të mirë të Reformës në Drejtësi

Nga Aurela Anastasi, botuar në Panorama, 27 janar 2016

Nevoja për ndryshime kushtetuese në kuadrin e Reformës në Drejtësi u evidentua qartë nga analiza e kryer mbi gjendjen aktuale të sistemit të drejtësisë në Shqipëri. Pas kësaj, puna për hartimin e Projektit të amendamenteve ka kaluar nëpër disa faza të rëndësishme, duke filluar nga hartimi i draftit të parë, diskutimi i tyre me publikun dhe grupet e interesit, diskutimi me ekspertë të partive politike, konsultimi me Komisionin e Venecias, si dhe përmirësimi i projektamendamenteve mbi bazën e sugjerimeve dhe komenteve të përftuara nga ky proces.

Një sërë çështjesh ngrihen mbi këtë Projekt për të kuptuar më mirë ndryshimet që do të sjellë ai në raport me Kushtetutën aktuale. Dilemat e shtruara janë të ndryshme dhe shprehin shqetësimin qytetar. A do të mbështetet nga të gjitha forcat politike? A do të jetë e aftë Kushtetuta shqiptare pas miratimit të këtij amendamenti të paraprijë Reformën në Drejtësi?

Si do të ndryshojnë raportet e Gjyqësorit me pushtetet e tjera, pas hyrjes në fuqi të tij? Këto dhe dilema të tjera marrin një përgjigje duke analizuar tekstin e amendamentit. Por, është e rëndë- sishme që ky tekst të kuptohet me qëllim zbatimin e tij efikas, drejtpërdrejt ose përmes ligjeve përkatëse.

Ndalimi i korrupsionit, politizimit dhe koorporatizmit në Gjyqësor, kanë qenë objektivat kryesore të këtij Projekti. Në pamundësi për të shteruar të gjitha këto çështje, në këtë shkrim, dëshiroj të shpjegoj vetëm disa aspekte lidhur me kuptimin e dispozitave të projektit që synojnë ndalimin ose parandalimin e korrupsionit.

Projekti mbi amendamentet kushtetuese sjell instrumente të reja dhe efikase për të luftuar korrupsionin, jo vetëm në organet e Drejtësisë, por edhe në të gjitha fushat e tjera të veprimtarisë shtetërore. Historikisht, e gjithë ngrehina Kushtetuese në botën moderne lindi si një instrument kundër korrupsionit të rendit feudal të kohës dhe sidomos kundër korrupsionit mbretëror.

Sot, të gjitha kushtetutat demokratike sanksionojnë instrumentet klasike kundër korrupsionit si, parimin e ndarjes së pushteteve, pavarësinë dhe paanshmërinë e gjykatave, mbrojtjen e statusit të gjyqtarit sa kohë që ky i fundit mban një qëndrim korrekt, papajtueshmëritë e detyrës së gjyqtarit me veprimtari të tjera shtetërore apo private, përgjegjshmërinë e gjyqtarit etj.

Pyetja legjitime që lind këtu është: përderisa këto institute ekzistojnë aktualisht në Kushtetutën tonë, cilat janë garancitë e reja që ofron ky Projekt? Duhet theksuar se, Projekti ka synuar rritjen e eficiencës së këtyre garancive duke sjellë korrigjimin dhe përmirësimin e instrumenteve të parashikuara aktualisht, si dhe duke sanksionuar në Kushtetutë struktura të reja që luftojnë korrupsionin.

* * *

Konkretisht, ndryshime të rëndësishme kanë pësuar dispozitat që sanksionojnë imunitetin e gjyqtarëve. Në Kushtetutën aktuale, pas ndryshimeve kushtetuese të vitit 2012, gjyqtarët gëzojnë një imunitet të kufizuar nga procesi penal. Projekti i ndryshimeve e heq atë tërësisht. Kjo, u hap rrugë të lirë të gjitha hetimeve dhe kontrolleve ndaj tij, si dhe masës së arrestit, pa pasur nevojë për ndonjë autorizim paraprak të organeve kompetente.

Ndërkohë, Projekti garanton një imunitet në kryerjen e funksionit, kur sanksionon se, gjyqtari “gëzon imunitet për mendimet e shprehura dhe vendimet e marra në ushtrim të funksioneve të tij…”.

Megjithatë, gjyqtari është përgjegjës në rastet e dhënies qëllimisht, të një vendimi të paligjshëm si pasojë e një sjelljeje kriminale, interesi personal ose keqdashjeje. Ky sanksionim i ri është një ndryshim thelbësor krahasuar me formulimin ekzistues, për më tepër, do t’i japë fund edhe praktikës së vendosur nga një vendim i Gjykatës Kushtetuese mbi mosprocedimin penal të gjyqtarit për vendimet që jep.

Pra, sipas projektit gjyqtari mund të procedohet penalisht kur vendimi i paligjshëm është dhënë si rezultat i kryerjes së një krimi të parashikuar nga Kodi ynë Penal (p.sh., korrupsioni pasiv), ose për interesa personale, p.sh., duke shkelur parimin e paanshmërisë që lidhet gjithashtu me rastet e veprave penale të shpërdorimit të detyrës, ose kur vendimi mund të jetë dhënë me keqdashje nga pikëpamja subjektive e gjyqtarit.

Heqja e imunitetit të gjyqtarit nga procesi penal dhe kufizimi i imunitetit të tij funksional kryhet me qëllim që të rritet përgjegjshmëria e tyre, si dhe shpejtësia e identifikimit dhe e goditjes së veprimeve të paligjshme të kryera nga ana e gjyqtarëve.

Përcaktime më të detajuara bëhen për papajtueshmëritë e detyrës së gjyqtarit e prokurorit me funksione të tjera. Nga këto dispozita interpretojmë se, gjyqtari mund të ushtrojë jashtë veprimtarisë së tij të përditshme vetëm aktivitet mësimdhënës dhe kërkimor shkencor për zhvillimin e doktrinës. Pajtueshmëri të tjera me detyrën e tij, Kushtetuta nuk lejon.

Edhe ligjet përkatëse autorizohen të parashikojnë vetëm papajtueshmëri të tjera, veç atyre të parashikuara në Kushtetutë. Kështu, është e nevojshme të kuptohet mirë kjo dispozitë, me qëllim që gjyqtarët, në masën që e përcakton ligji, të marrin pjesë në procesin mësimor dhe në kërkimin shkencor, por nuk mund të jenë titullarë të detyrave të tjera pranë universiteteve dhe instituteve, si titullarë të departamenteve, titullarë të lëndëve mësimore, ose pjesëmarrës në komisione të ndryshme për ndarjen e fondeve, bursave të studimit, apo për marrjen në punë të punonjësve universitarë.

Projekti angazhohet gjithashtu, që të parashikojë shprehimisht papajtueshmëritë e detyrës së gjyqtarit me veprimtaritë politike. Artikuj të projektit u janë dedikuar çështjeve për krijimin e një mekanizmi më efikas për përgjegjësinë e gjyqtarëve.

Në këtë kuadër është vendosur një mekanizëm kushtetues për procedimin disiplinor të gjyqtarëve, në rastin e shkeljeve të rënda profesionale dhe etike që diskreditojnë pozitën dhe figurën e tij. Janë përcaktuar më qartë rastet e shkarkimit dhe të deklarimit të mbarimit të mandatit, kurse procedurat e tjera të procesit disiplinor u referohen ligjeve përkatëse.

Për herë të parë, Projekti sjell një ndarje të funksionit kushtetues të hetimit dhe procedimit disiplinor, nga gjykimi dhe vendosja e masave disiplinore. Krijohet Inspektori i Lartë i Drejtësisë, i cili ka detyrë të verifikojë të gjitha ankesat ndaj gjyqtarëve dhe funksionarëve të tjerë, me përjashtim të gjyqtarëve të Gjykatës Kushtetuese. Deri më sot, kjo çështje rregullohet me ligj përmes dy inspektorateve, njëri në varësi të Ministrit të Drejtësisë dhe tjetri, të vetë Këshillit të Lartë të Drejtësisë (KLD).

Në bazë të Kushtetutës, ky i fundit është organi që “vendos… për përgjegjësinë disiplinore sipas ligjit” për gjyqtarët, kurse prokurorët kanë një regjim tjetër të procedimit disiplinor. Procesi i hetimit të ankesave zhvillohet nga Inspektorati i Këshillit të Lartë të Drejtësisë, i cili nuk është gjë tjetër veçse administrata e këtij të fundit. Fakti që vendimet përfundimtare për masat disiplinore merren nga vetë KLD-ja, nuk garanton një ndarje të mirë të përgjegjësisë për këto procese të rëndësishme.

Një premisë për arbitraritet krijon edhe e drejta ekskluzive e Ministrit të Drejtë- sisë për të filluar procedurën disiplinore kundër gjyqtarëve (vetëm Ministri ka të drejtë të kërkojë marrjen e masave disiplinore për gjyqtarët nga KLD-ja). Madje, ai nuk është as i detyruar të japë shpjegime për rastet kur vendos të mos e fillojë procedurën, duke e lënë gjithçka në vullnetin e tij të lirë. Nga ana tjetër, ka pasur edhe raste kur Ministri ka marrë përgjigje koorporatiste nga gjyqtarët e KLD-së.

Ne mendojmë se, krijimi i Inspektorit të Lartë të Drejtësisë si një organ kushtetues i pavarur do të krijojë mundësinë për të formësuar dhe specializuar më mirë hetimin dhe procedimin disiplinor të gjyqtarëve, prokurorëve dhe funksionarëve të tjerë të Drejtësisë, si dhe inspektimin e gjykatave dhe zyrave të Prokurorisë.

Ai do të evitojë dualizmin e dy inspektorateve, përplasjen dhe transferimin e përgjegjësive. Ministri i Drejtë- sisë do të humbasë monopolin e procedimit disiplinor, por do të ketë një pozitë të veçantë si subjekt ankues pranë këtij Inspektorati.

Kjo veçanti konsiston në faktin se, nëse hetimi i një çështjeje do të kërkohet prej tij, atëherë Inspektori i Lartë i Drejtësisë është i detyruar të zhvillojë hetimin dhe të paraqesë çështjen për gjykim përpara institucioneve përkatëse, pa pasur të drejtë t’i pushojë apo arkivojë ato. Shkeljet disiplinore për gjyqtarët e të gjitha niveleve do të gjykohen nga Këshilli i Lartë Gjyqësor, kurse Këshilli i Lartë i Prokurorisë do të gjykojë prokurorët.

Ndërkohë, anëtarët e këtyre këshillave, Prokurori i Përgjithshëm dhe vetë Inspektori i Lartë i Drejtësisë, nuk mbeten jashtë përgjegjësisë disiplinore, por gjykohen nga Tribunali Disiplinor, organ ad hoc. Anëtarët e Gjykatës Kushtetuese procedohen dhe gjykohen nga vetë Gjykata Kushtetuese.

* * *

Një tjetër përmirësim rrënjësor që sjell ky projekt përbëjnë sanksionimet e reja në lidhje me hetimin dhe gjykimin e funksionarëve të lartë. Projekti eliminon tërësisht juridiksionin fillestar të Gjykatës së Lartë. Pra, me fjalë të tjera, Gjykata e Lartë nuk do të jetë më kompetente për të gjykuar në shkallë të parë akuzat penale kundër funksionarëve të lartë të institucioneve kushtetuese si, Presidenti i Republikës, Kryeministri dhe ministrat, deputetët, gjyqtarët e Gjykatës së Lartë dhe gjyqtarët e Gjykatës Kushtetuese.

Aktualisht, në zbatim të Kushtetutës (neni 141), juridiksioni për veprat penale që përfshijnë këta zyrtarë i përket Gjykatës së Lartë. Ky rregullim do të thotë që gjyqtarët e Gjykatës së Lartë të vendosin për çështjet penale ndaj politikanëve, ndërkohë që këta të fundit, në bazë të Kushtetutës i përzgjedhin, i kandidojnë dhe i emërojnë ata.

Ky parashikim kushtetues ka sjellë moskuptime edhe për procesin e hetimit të këtyre funksionarëve dhe paqartësi në përcaktimin e prokurorisë kompetente për hetimin e tyre. Gjithashtu, është e pamundur që me rregullimin aktual Prokuroria të zbatojë masat paraprake të sekuestros mbi pasuritë.

Miratimi i këtyre ndryshimeve në Kushtetutë, do të sjellë efikasitet në hetimin dhe procedimin e zyrtarëve të lartë. Por, nga ana tjetër, mendoj se është e nevojshme të hiqet edhe imuniteti i tyre nga procesi penal, ashtu sikurse ky projekt parashikon për funksionarët e Drejtësisë, në mënyrë që të lehtësohet dhe të shpejtohet puna e organeve të procedimit dhe të hetimit.

* * *

Projekti krijon procedura dhe organe të reja të specializuara për të luftuar korrupsionin. Parashikohet krijimi i një kompleksi organesh të specializuara për hetimin, procedimin penal dhe gjykimin e veprave penale që lidhen me korrupsionin. Krijohet Gjykata e posaçme e Shkallës së Parë dhe e Apelit për gjykimin e veprave penale të korrupsionit, krimit të organizuar, si dhe të akuzave penale kundër funksionarëve të lartë.

Krijohet prokuroria e posaçme për ndjekjen penale të këtyre veprave dhe njësia posaçme për hetimin e tyre. Projekti vendos shprehimisht se këto struktura janë të pavarura nga Prokurori i Përgjithshëm. Regjimi i tyre është i ndryshëm nga ai i prokurorëve të tjerë, për të cilët Projekti ka vendosur vetëm respektimin e pavarësisë së brendshme, shkalla e të cilës mbetet të përcaktohet me ligj.

Krijimi i tyre do të sjellë pashmangshëm një riorganizim të Gjykatës dhe prokurorisë aktuale për Krimet e Rënda. Hollësi të mëtejshme do të përcaktohen me ligj të posaçëm. Pyetja që shtrohet lidhet me faktin se, përse këto struktura përmenden në Kushtetutë, ndërkohë që mund të krijoheshin me ligj, ashtu sikurse gjykata të tjera për çështje të veçanta.

Struktura të tilla janë krijuar me ligj edhe në shtete të tjera si, Bullgaria, Rumania etj. Parashikimi në mënyrë të veçantë i tyre në Kushtetutën e Shqipërisë, nuk lidhet thjesht me përparësitë që ka ky Projekt për luftën kundër korrupsionit.

Parashikimi nga Kushtetuta garanton krijimin dhe vazhdimësinë e punës së tyre, pavarësisht nga ndryshimet e shpeshta të ligjit të posaçëm. Garantimi i pavarësisë së prokurorisë dhe njësisë së hetimit antikorrupsion nga Prokurori i Përgjithshëm mund të buronte shprehimisht vetëm nga Kushtetuta. Gjithashtu, vetëm Kushtetuta mund të lejojë një regjim të veçantë për të gjithë punonjësit e tyre.

Gjyqtarët dhe prokurorët, si dhe punonjësit e administratës së këtyre strukturave, përfshirë edhe familjarët e tyre të afërt u nënshtrohen hetimit të pasurisë dhe të figurës, kontrolleve periodike të llogarive bankare, transaksioneve financiare dhe telekomunikimeve personale, sipas procedurave të përcaktuara me ligj. Një cenim i tillë i jetës së tyre private është parë nga hartuesit si proporcional nga kushtet dhe rrethanat që dikton realiteti shqiptar, si dhe nga nevoja për të luftuar korrupsionin.

Kushtetuta duhet të përcaktojë qartë rrethin e personave që do të pësojnë këto kufizime, të cilat tejkalojnë kufizimet e përgjithshme të jetës private për punonjësit e tjerë të Drejtësisë.

* * *

Masat e përkohshme kundër korrupsionit shtrihen në procesin e rivlerësimit të gjyqtarëve dhe prokurorëve. Ky proces autorizohet nga dispozitat kalimtare dhe të fundit të Projektit, ndërkohë që një kompleks dispozitash për organizimin dhe funksionimin e këtij procesi janë vendosur në një aneks të tij.

Rregullimi i procesit të vlerësimit në Kushtetutë garanton mbrojtjen e gjyqtarëve që janë të përshtatshëm për ushtrimin e detyrës së tyre, sikurse ka kërkuar edhe Komisioni i Venecias në opinionin e dhënë mbi ligjin për lustracionin e Qeverisjes në Ukrainë. Për kryerjen e tij ngarkohen organe gjyqësore administrative të posaçme që ndërtohen të ndara dhe jashtë organeve të sistemit gjyqësor aktual, me një funksionim të përkohshëm.

Kushtetuta parashikon dispozita që lejojnë përmbysjen e barrës së provës në këtë proces, gjë që duhet të autorizohet nga Kushtetuta. Si rregull, detyrimi për të provuar akuzat i përket organit që procedon. Përkundrazi, në këtë rast, barra e provës i kalon personit.

P.sh., kur gjyqtarit ose prokurorit u identifikohen pasuri në vlerë më të madhe sesa pasuria e ligjshme, subjekti i vlerësimit ngarkohet me barrën e provës për të vërtetuar të kundërtën. Kjo ndodh vetëm për procesin e rivlerësimit, i cili ka natyrë administrative e disiplinore, por jo për procesin e mundshëm penal, në të cilin barra e provës i mbetet Shtetit.

Ky vlerësim do të kryhet në tri aspekte kryesore, në lidhje me kontrollin e pasurive të gjyqtarëve, të prokurorëve etj., zbulimin e lidhjeve të tyre me krimin e organizuar, si dhe me vlerësimin e aftësive të tyre profesionale.

Parashikimi i Misionit Ndërkombëtar të Monitorimit përbën gjithashtu një garanci kushtetuese për mirorganizimin dhe mirëfunksionimin e këtyre komisioneve.

* * *

Në përfundim, mund të themi se Projekti i amendamenteve kushtetuese sjell garanci, procedura dhe institucione të reja për të eliminuar korrupsionin në radhët e Drejtësisë dhe në të gjitha veprimtaritë e tjera në shtet. Fati i suksesit të tij varet nga një kuptim i mirë i mesazheve dhe strukturave të reja, nga hartimi i ligjeve të përshtatshme për zbatimin e tij, si dhe nga përgatitja e gatishmëria e subjekteve që do ta zbatojnë atë, ndaj të cilëve Projekti shtron përgjegjësi shumë të mëdha.

Në vijim, do të kemi rast të flasim edhe për dy aspekte të tjera të përmbajtjes së Projektit, për masat e sanksionuara prej tij me qëllim reduktimin e ndikimit politik mbi Gjyqësorin, si dhe për mënjanimin e koorporatizmit të gjyqtarëve e prokurorëve.

*Pedagoge e të Drejtës Kushtetuese, Universiteti i Tiranës