Ekspertët e opozitës: Ja vlerësimet e komisionit të Venecias për reformën në drejtësi

Sipas mediave, 24 dhjetor 2015

Sot, ekspertët e PD për reformën në drejtësi prezantuan rekomandimet sintezë që opinioni i Venecias ka prezantuar në lidhje me reformën në drejtësi. “Draft raporti i Komisionit të Venecias analizon dhe gjen të drejta shqetësimet e opozitës për problemet që pasqyronte përmbajtja e draftit lidhur me kapjen politike të sistemit. Ky dokument çmonton skemën e kapjes së drejtësisë dhe është udhërrëfyesi më i mirë që të shkojmë drejt një pakete që do të largojë gjyqtarët e korruptuar, eleminimin e praktikave kooperativiste në sistemin gjyqësor dhe instalimin e mekanizmave të fortë e të qëndrueshëm llogaridhënës”, tha Halimi. Sipas tij, drafti i ri duhet të hartohet nëpërmjet një procesi dialogu të sinqertë mes palëve, ashtu si dhe komisioni i dekriminalizimit.

Ja vlerësimet, sipas ekspertëve të opozitës, e Komisionit të Venecias:

 Mbështet autoritetet shqiptare për reformën gjithëpërfshirës:

• Evidenton se Reforma nevojitet urgjentisht dhe se situata kritike justifikon zgjidhje radikale;
• Konstaton se draft Amendamentet paraqesin një bazë solide për punë të mëtejshme;
• Sugjeron që amendamentet duhet të thjeshtohen, dhe në disa raste duhen qartësuar. 

Konstatim i Përgjithshëm:

Qëllimi i amendamenteve është i lavdërueshëm, por skema organizative është e komplikuar dhe Reforma ka të ngjarë të çojë në një proces shumë të ndërlikuar vendimmarrës, me shumë organe që kontrollojnë njëra-tjetrën në një sistem të komplikuar kontrolli dhe balance

Rekomandimet më të rëndësishme janë:

1. E gjithë skema institucionale e organeve të sistemit të drejtësisë duhet të rishikohet dhe thjeshtohet;

2. Të qartësohet se kush është përgjegjës për të vendosur për masat disiplinore ndaj gjyqtarëve të Gjykatës Kushtetuese

3. Vendimet e Gjykatës Kushtetuese të kenë forcë detyruese të përgjithshme

4. Gjykata Kushtetuese duhet të ketë kompetencë për të shqyrtuar më së paku procedurën e miratimit të amendamenteve kushtetuese;

5. Roli i Ministrit të Drejtësisë në Inspektoratin e Lartë të Drejtësisë dhe Këshillin e Lartë Gjyqësor duhet të rishikohet për të shmangur konfliktin e interesit;

6. Përgjithësisht, rregullimet institucionale duhet të rishikohen me qëllim eleminimin e konfliktit të mundshëm të interesave.

7. Ministri i Drejtësisë nuk duhet të marrë pjesë në Tribunalin Disiplinor.

8. Kushtetuta të përmbajë parimet e përgjithshme që përcaktojnë procesin e emërimit të gjyqtarëve dhe prokurorëve:

– përzgjedhje e bazuar në merita;

– proces i hapur kandidimi;

– procedurë transparente e përzgjedhjes;

– pluralitet kandidatësh etj

9. Baza kushtetuese e propozuar për përgjegjësinë disiplinore të gjyqtarëve ka nevojë të sqarohet më shumë

10- Kushtetuta të qartësojë raportin midis Prokurorit të Përgjithshëm dhe Strukturës së Posaçme AntiKorrupsion;

11. Të parashikohet një mekanizëm zhbllokues për rastin e emërimit të Prokurorit të Përgjithshëm

12. Prokurori i Përgjithshëm nuk duhet të marrë pjesë në Tribunalin Disiplinor;

13. Përbërja dhe statusi i Komisionit të Pavarur të Kualifikimit duhet të garantojë pavarësinë dhe paanshmërinë e pastër.

14. Gjyqtarët dhe prokurorët, që do t’I nënshtrohen procesit të rivlerësimit, duhet të gëzojnë garancitë bazike të procesit të rregullt dhe duhet të kenë të drejtën e ankimit në një organ të pavarur;

15. Të përcaktohen statusi dhe kushtet e emërimit dhe të shkarkimit të vëzhguesve ndërkombëtarë dhe kompetencat e tyre duhet të sqarohen.

Komisioni i Venecias vëren se mazhoranca aktuale ka shumicën e nevojshme për të zgjedhur anëtarët e Këshillit të Lartë Gjyqësor dhe Këshilli të Lartë të Prokurorisë. Për këtë arsye, Komisioni shtron pyetjen nëse në kontekstin aktual politik, procedura e zgjedhjes së anëtarëve jogjyqtarë të KLD siguron përbërjen pluraliste të Këshillit. Në këtë moment, Komisioni i Venecias risjell në vëmendje një Opinion të tij të mëparshëm, sipas të cilit “kur kriteri i miratimit me shumicë të cilësuar përfshihet në Kushtetutë me iniciativë të një grupimi politik që e zotëron këtë shumicë, atëherë ky rregull, në vend që të sigurojë pluralizmin dhe shkëputje politike të organit rregullator, në fakt “çimenton” ndikimin e këtij grupi të veçantë brenda organit rregullator dhe mbron këtë ndikim kundër ndryshimit të krahëve politikë në të ardhmen.”. (parg. 54 dhe 55)

Cështja e garantimit të pavarësisë dhe pluralizimit të KLGJ mund të trajtohet nga legjislacioni dytësor, i cili duhet të sigurojë se nominimet e kandidatëve janë të lirë, në masën maksimale të mundshme, nga ndikimi politik.

Komisioni i Venecias këshillon të shtohen disa kritere për kandidatët për anëtarë të KLGj (anëtarët gjyqtarë dhe jo-gjyqtarë) me qëllim që aty të zgjidhen individë me një qëndrim të duhur publik dhe me përvojë profesionale.

Komisioni i Venecias thekson se roli i Ministri të Drejtësisë në KLGJ duhet të rishikohet dhe redukohet. Nëse Ministri do të ketë kompetenca për fillimin e procedurës disiplinore ndaj gjyqtarëve, duhet të bëhet e qartë se ai nuk luan asnjë rol të mëtejshëm në mbledhjet e Këshillit, në të cilën kjo çështje do të diskutohet, qoftë edhe në cilësinë e vëzhguesit. Gjithashtu, Ministri i Drejtësisë nuk duhet të ulet si anëtar ex officio i Tribunalit Disiplinor.

Komisioni i Venecias vlerëson se prezenca e Ministrit të Drejtësisë dhe Prokurorit të Përgjithshëm në Tribunalin Disiplinor është problematike. Nga ana tjetër, Komisioni i Venecias ka vlerësuar si të papërshtatshme përbërjen e Tribunalit Disiplinor, duke evidentuar që pjesa dërrmuese e anëtarëve të tij janë në konflikt të hapur interesi.

Komisioni i Venecias thekson se prezenca e Ministrit të Drejtësisë në organe të ndryshme disiplinore krijon potencial për konflikt interesi. Sipas Komisionit, nëse Ministri i Drejtësisë ka kompetencë për të filluar një procedim disiplinor ndaj gjyqtarëve/prokurorëve, atëherë ai nuk duhet të marrë pjesë në mbledhjet e organeve që marrin vendimin për masën disiplinore, qoftë edhe si vëzhgues. Draft amendamentet parashikojnë edhe mundësinë e Ministrit që të shqyrtojë apelimin e masës disiplinore të dhënë, edhe pse vetë Ministri mund të ketë inicuar një inspektim ndaj vetë Inspektoratit, dhe kjo sipas Komisionit të Venecias është e papërshtatshme dhe duhet të ndryshohet.

Komisioni i Venecias vlerëson si shumë të papërshtatshme edhe parashikimet që i japim Ministrit të Drejtësisë kompetencën për të bërë ankesa ndaj anëtarëve të KLGJ dhe KLP, apo për të kryer “inspektime” në lidhje me anëtarët e Inspektoratit. Në tërësi, propozohet të rishikohet roli i Ministrit të Drejtësisë, në funksion të shmangies së konfliktit të interesit dhe presionit të mundshëm mbi organet e pavarura të sistemit gjyqësor.

Komisioni i Venecias vëren se amendamentet kushtetuese parashikojnë krijimin e një numri të lartë institucionesh të reja, që kontrollojnë njëra-tjetrën. Kjo skemë e komplikuar institucionale mund të ketë një pasojë të padëshiruar, sepse krijon një klimë mosbesimi ndërinstitucionale e cila rrezikon vlerësimin publik ndaj gjyqësorit. Përveç kësaj, krijimi i kaq shumë organeve të reja do të kërkojë një rekrutimin në masë të profesionistëve ligjor, ndërkohë që grupi i kandidatëve të mundshëm që posedojnë arsimin e nevojshëm, trajnim, përvojë dhe pavarësi, mund të jetë i kufizuar me të drejtë në një vend kaq të vogël si Shqipëria. Në këtë kuadër, Komisioni i Venecias i rekomandon legjislatorit shqiptar që të rishikojë/thjeshtoje skemën e propozuar të institucioneve, dhe të vendosë nëse numri i organeve që rregullojnë gjyqësorin mund të reduktohet.

Komisioni i Venecias përshëndet nevojën që Inspektorati në Ministrinë e Drejtësisë dhe ILDKPKI të mos kenë kompetencë të hetimit dhe kontrollit të gjyqtarëve dhe prokurorëve. Kjo zgjidhje shmang paralelizmin dhe është më mirë që të mos ketë organe të ndryshme me funksione të ngjashme apo të mbivendosura.

Komisioni i Venecias është shprehur se krijimi i Këshillit të Emërimeve në Drejtësi komplikon strukturën e sistemit gjyqësor dhe ka për qëllim reduktimin e lirisë së zgjedhjes së organeve kushtetuese të përfshira në procesin e emërimit. Përbërja e këtij trupi duhet të shqyrtohet më nga afër. Në sistemin e propozuar të përbërjes së KED, një trupë e vogël elitë, është vendosur në një pozitë shumë të fuqishme. Në këtë rast, është ngritur edhe shqetësimi që përbërja rrit rrezikun e qasjes korporatiste.

Sipas Komisionit të Venecias, krijimi i një Inspektorati në vend të tre inspektorateve ekzistues është zhvillim pozitiv sepse:

–           Ekonomizon burimet njerëzore dhe financiare;

–           Thjeshton sistemin.

Komisioni i Venecias është shprehur më parë që ndarja e detyrave në organe të ndara nga njëri-tjetri (kupto KLGj nga Inspektorati) është në linjë me standardet ndërkombëtare. Por Komisioni i Venecias shprehet se është i vetëdijshëm që “ndarja e detyrave” nuk kërkon domosdoshmërisht krijimin e një organi të ndarë të pavarur në çdo rast.

Po ashtu, përbërja e Inspektoratit të Lartë të Drejtësisë vetëm me gjyqtarë dhe prokurorë rrit rrezikun e qasjes korporatiste në rastin e përgjegjësisë dhe inspektimeve disiplinore.

Komisioni i Venecias evidenton se zgjidhje të tillë radikale (si procesi i rivlerësimit) janë të paarsyeshme në kushte normale, pasi krijojnë tensione të mëdha brenda gjyqësorit, destabilizojnë punën e gjyqtarëve, shton mosbesimin e publikut në gjyqësor, shmang vëmendjen e gjyqtarëve nga detyrat e tyre normale, dhe, si çdo masë të jashtëzakonshme, krijon rrezikun e kapjes së gjyqësorit nga ana e forcës politike që kontrollon procesin.

Komisioni i Venecias shprehet se potencialisht neni 6 i Konventës Europiane për të Drejtat e Njeriut aplikohet edhe në rastin e shkarkimit nga detyra të gjyqtarëve. Në këtë kontekst, amendamentet kushtetuese duhet të supozojnë që neni 6 i KEDNJ-së është i zbatueshëm edhe në procedurën e rivlerësimit të gjyqtarëve. Në këtë rast mungesa e ankimit në rrugë gjyqësore ndaj vendimit të KPK mund të jetë problematike. Përsa i përket Komisionit të Venecias, ai tradicionalisht ka qenë në favor të parashikimit të mundësisë së ankimit në rrugë gjyqësore kundër vendimeve që përcaktojnë masa disiplinore ndaj gjyqtarëve. Duke qenë se të gjitha gjykatat do t’i nënshtrohen procesit të rivlerësimit, ndoshta, një zgjidhje e mundshme në këtë situatë do të ishte që e drejta e ankimit të njihej në Gjykatën e Lartë, pasi kjo gjykatë t’i jetë nënshtruar vetë procesit të rivlerësimit.

Komisioni i Apelimit që shqyrton ankimet ndaj vendimeve të KPK duhet të ketë karakteristika të njëjta me gjykaten dhe të garantojë të drejtën për një gjykim të drejtë për gjyqtarët e shkarkuar nga detyra, në përputhje me nenin 6 të KEDNJ-së.

Komisioni i Venecias vlerëson se struktura e Komisionit të Pavarur të Kualifikimit është e komplikuar dhe duhet të thjeshtohet. Metoda e përzgjedhjes së kandidatëve nga tre të pestat e Kuvendit, me propozim të Avokatit të Popullit dhe pas një thirrje publike për kandidatët duket e arsyeshme në teori. Megjithatë, duke pasur parasysh se shumica e tanishme zotëron tri të pestat e votave në Kuvend, do të ishte më e përshtatshme për t’i dhënë fuqinë propozuese një organi të pavarur ose një zyrtar i cili nuk është në mënyrë të qartë i të njëjtën ngjyrë politike me shumicën e tanishme qeveritare. Nga ana tjetër, amendamentet kushtetuese duhet të ofrojnë një formë tjetër për të kontrolluar dhe siguruar përgjegjëshmërinë e anëtarëve të KPK. Përbërja e Komisioneve të Pavarura të Kualifikimit dhe statusi i anëtarëve të tyre duhet të garantojë pavarësinë dhe paanshmërinë e tyre.

Komisioni i Venecias edhe pse e vlerëson të pazakontë ngritjen e një Misioni Ndërkombëtar Monitorimi, i cili varet nga vullneti i organizatave ndërkombëtare dhe jo nga vullneti i organeve demokratike të bredshme, specifikon se përsakohë ekziston një mirëkuptim politik i partnerëve ndërkombëtar në vend, një zgjidhje e tillë e pazakontë mund të konsiderohet e pranueshme. Ndoshta, kompetenca e emërimit të tyre duhet t’i takojë një prej organeve kushtetuese, për shembull Presidentin, ndërsa kandidatët mund të propozohen nga një grup i “partnerëve ndërkombëtarë”, koordinuar nga Bashkimi Evropian. Mandati i tyre duhet të jetë i njëjtë me mandatin e KPK. Nga ana tjetër, Komisioni i Venecias konstaton se fusha e kompetencave të vëzhguesve ndërkombëtar është e paqartë dhe duhet të rishikohet.

Edhe pse në pamje të parë Komisioni i Venecias nuk shikon cënim të të drejtës për një proces të rregullt ligjor, në rast se të gjithë gjyqtarët në mënyrë të barabratë i nënshtrohen procesit të rivlerësimit, përsëri ai evidenton se nuk përjashtohet mundësia që procedura e rivlerësimit të keqpërdoret në praktikë në funksion të ndikimit tek gjyqtarët për cështje të vecanta.

Komisioni i Venecias mirëpret përfshirjen në Kushtetutë të kriterit të “përfundimit të Shkollës së Magjistraturës” për emërimin si prokuror dhe shprehet se ka mungesë koherence me kriteret e emërimit të gjyqtarëve, për të cilët një kriter i tillë mungon.

Komisioni i Venecias konstaton se mungon procedura e emërimit të gjyqtarëve të gjykatave më të ulëta, duke përfshirë edhe gjyqtarët e gjykatave të specializuara.

Këshillohet që gjyqtarët të emërohen në bazë të:

–           një konkurimi të ndershëm;

–           një procedure transparente;

–           një procesi të hapur kandidimi;

–           një procesi që siguron përzgjedhjen e kandidatëve më të kualifikuar dhe me integritetin më të lartë.

Komisioni i Venecias konstaton se në draft nuk parashikohet që gjyqtarët mund të shkarkohen vetëm për shkelje të rënda disiplinore. Kjo çështje duhet të sqarohet më tej.

Edhe pse në pamje të parë Komisioni i Venecias nuk shikon cënim të të drejtës për një proces të rregullt ligjor, në rast se të gjithë gjyqtarët në mënyrë të barabratë i nënshtrohen procesit të rivlerësimit, përsëri ai evidenton se nuk përjashtohet mundësia që procedura e rivlerësimit të keqpërdoret në praktikë në funksion të ndikimit tek gjyqtarët për cështje të vecanta.

Komisioni i Venecias mirëpret përfshirjen në Kushtetutë të kriterit të “përfundimit të Shkollës së Magjistraturës” për emërimin si prokuror dhe shprehet se ka mungesë koherence me kriteret e emërimit të gjyqtarëve, për të cilët një kriter i tillë mungon.

Komisioni i Venecias konstaton se mungon procedura e emërimit të gjyqtarëve të gjykatave më të ulëta, duke përfshirë edhe gjyqtarët e gjykatave të specializuara.

Mbi kompetencën e GjK për të shqyrtuar një ligj që rishikon Kushtetutën, vërehet:

–           Kjo kompetencë e GjK është kontroverse dhe jashtëzakonisht komplekse, sidomos kur Kushtetuta nuk përmban “klauzola të përjetshme”;

–           Disa vende evropiane e kanë të parashikuar shprehimisht një mundësi të tillë, por ky mekanizëm është përdorur relativisht rrallë;

–           Për Shqipërinë, është e mundur t’I jepet GjK më së paku kompetenca për të verifikuar procedurën e miratimit të amendamenteve kushtetuese.

Komisioni i Venecias thekson se është i paqartë kriteri ndalues i emërimit “mos përfshirje në forumet drejtuese të partive politike” dhe se ky kriter ndalues emërimi nuk është i njëjtë për të gjithë organet e parashikuara në Kushtetutë.

Ky saktësim nevojitet për të shmangur kalimin direkt të individëve nga një aktivitet politik në një pozicion, si dhe për të shmangur dhënien e avantazheve aktivistëve politikë aty ku procesi i emërimit bëhet përmes një procesi politik.

Komisioni i Venecias konstaton se amendamentet nuk tregojnë qartë se kush vendos mbi masat disiplinore të gjyqtarëve të GjK.

Komisioni i Venecias këshillon që zgjidhja më e mirë duket të jetë që kompetenca për të vendosur për masat disiplinore të gjyqtarëve të GjK të jetë vetë GjK.

Komisioni i Venecias vendos në pikëpyetje nevojën që ka Shqipëria për krijimin e një Gjykate të Lartë Administrative, për këto arsye:

– mungesa e burimeve financiare të Shqipërisë;

– pamundësia që Shqipëria ka akualisht për burime njerëzore në plotësimin e vendeve vakant në Gjykatën e Lartë

– sistemi i gjykatave administrative në Shqipëri po funksionon prej pak vitesh;

– kjo zgjidhje do të krijonte potencialisht edhe rrezikun e konfliktit të juridiksionit midis dy gjykatave të larta, si dhe përfshirjen e pavend të GjK në juridiksionin e zakonshëm gjyqësor

Komisioni i Venecias vlerëson se prokurorët e SPAK të gëzojnë të paktën të njëjtën status dhe pavarësi si edhe prokurorët e zakonshëm. Kushtetuta duhet të sqarojë lidhjen mes prokurorëve të Strukturës Speciale Antikorrupsion dhe Prokurorisë së Përgjithshme.

Komisioni i Venecias evidenton se është është e nevojshme që vetë BKH të mos i nënshtrohet drejtimit të jashtëm dhe roli/kompetencat e saj të jenë të specifikuara shkurtimisht në Kushtetutë.

Komisioni i Venecias ka evidentuar disa anomali në dispozitën që parashikon emërimin e Prokurorit të Përgjithshëm. Komisioni i Venecias shprehet se është i paqartë se pse kriteret e emërimit të Prokurorit të Përgjithshëm janë të ndryshme nga kriteret e emërimit të gjyqtarëve. Për më tepër, nuk është e qartë nëse KLP është i detyruar të propozojë më shumë se një kandidat për postin e Prokurorit të Përgjithshëm në Kuvend. Ndoshta, kjo dispozitë mund të përcaktojë se procedura e zgjedhjes duhet të jetë transparente, e bazuar në një thirrje të hapur për kandidatët, dhe se disa kandidatë alternative, renditur nga KLP, duhet t’i paraqiten Kuvendit për votim.

Komisioni i Venecias shprehet se mandati i Prokurorit të Përgjithshëm, nuk duhet domosdoshmërisht të ndërpritet, dhe se vijimi i ushtrimit të punës deri në përfundimin e mandatit të tij është e pranueshme. Nga ana tjetër, Komisioni i Venecias e vlerëson të cuditshëm që të miratohet një parashikim kushtetues që ish-Prokurori i Përgjithshëm të emërohet gjyqtar në Gjykatën e Apelit.