Reforma Kushtetuese dhe Reforma e Drejtësisë

Nga Romeo Gurakuqi, botuar në Panorama, 9 dhjetor 2015

Ekipi i Reformës në Sistemin e Drejtësisë ka për një ndërhyrje shumë të gjerë në Kushtetutë, ndërhyrje e cila, në qoftë se do të aprovohet, ka për të ndryshuar pjesë të rëndësishme të dokumentit themeltar të shtetit. Ajo që bie në sy që në fillesë është se hartuesit janë të privuar nga një model teorik dhe praktik i besueshëm dhe kjo provohet shumë thjesht nga zhbalancimi doktrinar i modelit të propozuar. Me këtë rast ngrihen disa pikëpyetje:

1. Ndryshime kaq drastike në Kushtetutën e ngurtë të Republikës, a do të duhet detyrimisht të kalohen në një referendum popullor për miratim, apo do të përdorën mekanizmat e demokracisë jo të drejtpërdrejtë për të anashkaluar legjitimitetin e sovranit?

2. Një ndryshim kaq i thellë i aktit themelor, a do të ishte më mirë të shoqërohej me një korrigjim tërësor të balancave ndërinstitucionale të Republikës Parlamentare, duke i vendosur ato në ekuilibër të plotë, në të mirë të rritjes së kontrollit mes institucioneve, që ulin politizimin e organeve të pavarura dhe ndalin qeverinë për t’u bërë despotike?

3. Pse ndërhyrje kaq të thella në sistem nuk janë shoqëruar me një ridimensionim, drejt kufizave teorike të vendeve parlamentare, të pushteteve të Presidentit të Republikës dhe me një ripërkufizim të pushteteve të tij? Stabiliteti kushtetues është vlera më e lartë ligjore e demokracive perëndimore. Ky stabilitet bazohet në doktrinën e ndarjes së pushteteve dhe në kontrollin dhe balancën mes institucioneve themelore të shtetit, mishëruar në dokumentin themeltar.

Duke balancuar pushtetet në mes institucioneve bazë, vendet që i janë përmbajtur kësaj doktrine kanë arritur të sigurojnë që asnjë pushtet nuk mund të veprojë pa bashkëpunimin e pushteteve të tjera dhe secili kontrollon njëritjetrin. Zbatimi i kësaj doktrine në praktikat konstitucionale, është rruga e vetme për të ndalur autoritarizmin.

Mirëpo, “reformatorët” e rinj konstitucionalistë të Shqipërisë kanë qenë shumë pak bindës në misionin e tyre të reformimit të sistemit të drejtësisë, sepse, duke mëshuar te reformimi i pushtetit të tretë, duke krijuar një sistem vërtet të nevojshëm për kontrollin e Gjyqësorit, kanë prishur sistemin e burimit dhe krijimit të institucioneve të drejtësisë, kanë dëmtuar plotësisht kontrollin e dyfishtë mbi pushtetin gjyqësor në tërësi.

Kontrolli i dyfishtë duhet të ushtrohet normalisht nga Parlamenti dhe nga Kreu i Shteti, por projekti që po i serviret publikut, e vendos burimin e krijimit dhe kontrollin e Gjyqësorit tërësisht nën varësinë e maxhorancave parlamentare të sajuara, dhe për rrjedhojë, edhe nën varësinë e Qeverisë.

***

Gabimi i parë themelor i tyre është se duke ndërtuar një sistem të ndërlikuar të Gjyqësorit dhe të Prokurorisë, për të rritur kontrollin e sistemit në luftë kundër korrupsionit dhe abuzimit, “reformatorët” kanë shkatërruar edhe më tutje njërin nga burimet nga ku fillonte pushteti gjyqësor dhe nga ku garantohej pavarësia e tij në raport me Qeverinë dhe Parlamentin: ata e eliminuan pushtetin e caktuar mbi Gjyqësorin të Kreut të Shtetit, në vend që ta përforconin dhe ta bënin më efikas, më të besueshëm dhe më të pavarur nga partitë politike.

Ky është një tregues se hartuesit e ndryshimeve nuk janë nisur nga një bazë teorike e vlefshme dhe nga asnjë shembull i suksesshëm, le të themi nga vendet e Europës Lindore ish-komuniste, që kanë pasur dhe kanë trashëgimi të ngjashme të fillesës, por që janë treguar racionalë në ndërtimin e një sistemi kushtetues të qëndrueshëm. Gabimi i dytë, sipas mendimit tim, ka të bëjë me madhësinë e ndryshimit kushtetues: si mund të bëhet një ndryshim kaq i gjerë në Kushtetutë, pa menduar që të mos rishikohet e gjithë Kushtetuta, duke e rirregulluar atë mbi një model teorik dhe praktik të vlefshëm?

Kushtetuta e vitit 1998 krijoi një Republikë Parlamentare me President. Ndryshimet e vitit 2008 dhe këto që po sugjerohen aktualisht nga komisioni i reformës së orientueme nga qeveria, po e transformojnë republikën e katërt shqiptare në një Republikë të Pastër Parlamentare me President Kukull, mbasi ato ia zhveshin Kreut të Shtetit, jo vetëm pushtetet e titulluara ekzekutive dhe balancuese, por tërësisht pushtetin e tij gjyqësor (përfshirë edhe pushtetet normale mbi Gjykatën Kushtetuese, Gjykatën e Lartë dhe Prokurorinë e Përgjithshme), duke e rritur rrezikun e politizimit periodik të Gjyqësorit dhe të Drejtësisë Penale, duke shkatërruar balancën ndërinstitucionale dhe duke rritur rrezikun e uzurpimit edhe më tutje të pushtetit gjyqësor nga maxhorancat.

Dhe çfarë janë këto maxhoranca që krijohen në Shqipëri dhe që duan të kapin pushtet gjyqë- sor? Ato janë maxhoranca që kanë si “garant”, ose personazhe të forcës primitive të mveshur me shkollim; ose personazhe të pashkolluara, që nga fillesa deri në pjekurinë më të fundit; ose personazhe që janë të akuzuar publikisht për korrupsion, për gjetje sicariosh për të asgjësuar fizikisht njerëz të politikës dhe të financës, njerëz të përfshirë në afera korruptive, të vjedhjes së parasë nga publiku për kompani të falimentuara dhe të mirënjohur për ndërtimin e partive të modelit fashist, të drejtuara nga një figurë kryesore, absolutiste dhe e përjetshme.

Ajo çfarë kërkohet sot nga Publiku është që Kushtetuta duhet të rishkruhet tërësisht, duke rirregulluar të gjitha balancat ndërinstitucionale, bazuar në doktrinë (jo në udhë- zimet e posaçme dhe tezat e krerëve të maxhorancës së majtës), mbasi me këtë rast rregullohet në tërësi dhe reformohet me themel edhe sistemi i drejtësisë në përgjithësi dhe i drejtësisë penale në veçanti. Ajo çfarë propozoj pra është rindërtimi i një Sistemi Parlamentar me President Korrektiv, Korrigjues. Sipas mendimit tim, nisur nga kjo, për rishkrimin e Kushtetutës ekzistojnë dy opsione, teorike dhe praktike, në adoptimin e sistemit të Qeverisjes Parlamentare me President Korrigjues:

1.OPSIONI I PARË:

Rindërtimi i një Sistemi Parlamentar me President Korrektiv të zgjedhur nga Parlamenti, duke riaxhustuar modelin e Kushtetutës së Republikës së Shqipërisë të vitit 1998. Kjo nënkupton rikthimin e parashikimeve të Kushtetutës së vitit 1998, me një përforcim të pushteteve të Presidentit, deri në nivelin e pushteteve të ngjashme me ato që ka Presidenti i Republikës italiane.

Kjo do të impononte zgjedhjen e Presidentit me shumicë të kualifikuar, të detyrueshme për t’u votuar me kandidatë në tri raundet e para. Në këtë rast, pushtetet e Presidentit nuk mund të jenë më ato të një Figurehead President (sipas teorisë), por Kreu i Shtetit do të jetë një organ monokratik, i paanshëm dhe apolitik, që nuk ushtron funksione aktive të qeverisë, por ka detyrën të mbikëqyrë të gjitha institucionet, të kontrollojë respektimin e ekuilibrave të parashikuara nga Kushtetuta, në mes institucioneve të ndryshme të Shtetit, me qëllim që asnjë të mos mbivendoset mbi të tjerët (siç po ndodh aktualisht me këtë reformë të stërholluar të instalimit të autoritarizmit të maxhorancës të së majtës) dhe të verifikojë nëse janë ruajtur parimet dhe vlerat themelore të sanksionuara nga Kushtetuta.

Në këtë rast, Presidenti ruan pushtetet e lidhura me ushtrimin e funksionit legjislativ, ekzekutiv dhe ajo çfarë na intereson ne më së shumti, për t’u ruajtur, në kushtet e aksiomës së reformës së drejtësisë, pushtetet juridike që lidhen me kryesimin e Këshillit të Lartë të Drejtësisë, ose siç dëshirojnë ta thërrasin “reformatorët”, Këshillit të Lartë Gjyqësor, emërimin e gjykatësve kryesorë të Gjykatës Kushtetuese, Gjykatës së Lartë dhe Prokurorit të Përgjithshëm. Në një rast të tillë, institucionet e reja që krijohen nga reforma do të ishin vetëm ato të inspektimit dhe ndëshkimit të abuzimit me detyrën, respektivisht, Inspektorati i Lartë i Drejtësisë dhe Tribunali Disiplinor, që do të duhet të funksiononin në ndihmesë të ushtrimit të funksioneve nga ana Këshillit të Lartë të Drejtësisë.

Mirëpo, në projektin e ri, “reformatorët”, duke e shkëputur institucionin e Presidentit nga përzgjedhjet e tri institucioneve të mësipërme, e kanë zhbalancuar Republikën dhe kanë dëmtuar kontrollin ndërinstitucional. Vula përfundimtare e zgjedhjes së anëtarësisë së tri institucioneve më të larta të drejtësisë dhe drejtësisë penale, sipas projektit, është në instancë të fundit, shumica e thjeshtë që vendoset në veprim kur nuk arrihet kuorumi në votimin e parë.

Ndërkohë “reformatorët” kanë vepruar drejt me decentralizimin e organit të Prokurorisë, krijimin e rrethanave që çdo prokuror të jetë i varur vetëm nga ligji në ushtrimin e funksioneve dhe krijimin e Zyrës së Posaçme Antikorrupsion. Mbase kompozimi dhe pavarësimi më i plotë i Këshillit të Prokurorisë në raport me prokurorët në tërësi dhe shmangia e pastër e konfliktit të interesit në përbërje, mund të ishin një objekt përpunimi të mëtejshëm për draftin përfundimtar.

Organi që duhet fshirë tërësisht nga projekti, mbasi mban erë të plotë të kontrollit politik të partive dhe u bie ndesh pushteteve gjyqësore të Presidentit të Republikës dhe Këshillit të Lartë të Drejtësisë që ai drejton, është Këshilli i Emërimeve në Drejtësi. I ndërtuar si një sekretariat politik, ky institucion do ta rrënojë, në vend që ta përsosë dhe pastrojë sistemin.

Thënë me pak fjalë, për opsionin e parë, ky artikull propozon që nga projekti i reformës në drejtësi, të ruhen vetëm organet e kontrollit mbi drejtësinë dhe prokurorinë, të ruhet pjesa e rikompozimit të Këshillit të Lartë të Drejtësisë, duke shmangur konfliktin e interesit; të ruhen disa parime shumë të rëndësishme të decentralizimit të Prokurorisë; të rindërtohen pushtetet e Presidentit të Republikës, drejt funksioneve korrektive. Në fund të fundit, ky version i parë lehtëson ndërtimin e procedurave kalimtare, përshpejton implementimin e reformës dhe nuk shoqërohet me zgjedhje të reja të Presidentit të Republikës.

2 OPSIONI I DYTË:

Ndjekja e shembullit të Sllovenisë, Lituanisë dhe Rumanisë, duke krijuar një Sistem Parcial Gjysmëpresidencial, në të cilin, duke ruajtur parlamentarizimin e republikës, krijohet një institucion i Kreut të Shtetit, i zgjedhur drejtpërdrejt nga populli, me pushtete pak më të mëdha se në rastin e Republikës Parlamentare me President Korrektiv, të përmendur më lart, pa arritur aspak në nivelin e pushteteve të gjysmëpresidencializmit të mirëfilltë.

Në sistemin shumë-shumë të fragmentarizuar partiak të vendit tonë, ku partitë jodemokratike po bëjnë kërdinë mbi Publikun, paranë e shtetit dhe po e godasin pa ndërprerje sistemin tonë, një President më i fuqishëm i zgjedhur nga populli, mund të luajë një rol të spikatur korrektiv mbi Parlamentin (tani të kriminalizuar tërësisht). Në këtë opsion të dytë, legjitimimi i zgjedhjes popullore për Presidentin, është një kusht i domosdoshëm, mbasi ndryshe ky rol nuk mund të luhet në pikëpamje të legjitimitetit.

Në këtë rast, pushteti ushtrohet në konformitet mbi parimin e ndarjes së pushteteve dhe kontrollit të balancës, nga kjo radhë: Parlamenti i Republikës, Presidenti i Republikës, Qeveria dhe Gjyqësori. Kështu kemi katër institucione që nuk mbivendosën ndaj njëri-tjetrit, por që janë në bashkëpunim të ngushtë. Presidentit i rriten pushtetet në përcaktimin e bazamenteve të politikës së jashtme, ka një rol në formimin e qeverisë së re, kryen disa funksione ekzekutive, kur ato dorëzohen nga Parlamenti dhe Qeveria, për të mbushur vakumet e krizave parlamentare dhe qeveritare, ruan pushtet të rëndësishëm propozues ndaj Parlamentit për Gjyqësorin: Gjykatën e Lartë, Gjykatën e Apelit, Gjykatën Kushtetuese.

Roli i Presidentit në këto tri institucione është i rëndësishëm, por Presidenti nuk është në asnjë rast vetëm në ushtrimin e kompetencave zgjedhore, mbasi është i kontrolluar dhe do të duhet të marrë aprovimin e Parlamentit, për çdo propozim. Në këtë rast marrëdhëniet mes Presidentit të Republikës dhe Qeverisë rregullohen qartë- sisht prej normave kushtetuese, të cilat i japin një rol të posaçëm aprovues për çdo propozim të Presidentit, Parlamentit të vendit.

Gjithë ky ripozicionim i aktiviteteve të Presidentit të Republikës synon garantimin e ndërveprimit në mes pushteteve të institucioneve, në rritjen e përgjegjësisë në formimin e një qeverie eficiente, njerëzish të aftë, jashtë klientelave. Ndërkohë, Parlamenti ruan pushtete të rëndësishme mbi sjelljen e Presidentit të Republikës, përmes një procedure të rëndësishme impeachment-i. Modeli i ndarjes së pushteteve ruan mbizotërimin e Parlamentit në sistem dhe garanton, në fund të fundit, funksionimin e Parlamentit, por me efikasitet dhe përgjegjshmëri.

***

Pyetja që mund të bëhet në këtë rast është: Po reforma e drejtësisë, si mund të përfshihet në këtë sistem të ri të ndryshuar? Si në rastin e parë, ashtu edhe në rastin e dytë, reforma e parashikuar mund të bëhet duke ruajtur pushtetet balancuese dhe kontrolluese të Presidentit mbi maxhorancat, dhe projekti i propozuar nga “reformatorët” vjen e inkludohet lehtësisht në sistem. Më konkretisht: Sërish edhe në këtë opsion të dytë, Presidenti ruan pushtetet e emërimit përfundimtar të gjykatësve, por të drejtën e propozimit, të promovimit, të transferimit dhe të sanksionit kundër gjykatësve, do ta mbante Këshilli i Lartë i Drejtësisë, ose Këshilli i Lartë Gjyqësor.

Ky organ do të kishte një organizim dhe anëtarësi të vetën, sikurse është parashikuar në projekt, por roli i Presidentit si kryesues garant dhe mbikëqyrës, nuk duhet dhe s’mund të ndryshohet. Nga ana tjetër, administrimi i drejtësisë dhe unifikimi i jurisprudencës do të ishte kompetencë e Gjykatës së Lartë të Republikës. Në qoftë se ky mekanizëm kupolë i opsionit të dytë do të gjykohej i arsyeshëm, atëherë skema e “reformatorëve”, me disa korrigjime thelbësore, mund të përshtatej, por kjo do të sillte automatikisht:

a. referendumin mbi Kushtetutën;

b. zgjedhje të reja të përgjithshme dhe

c. zgjedhje të reja presidenciale, tashmë të drejtpërdrejta.

Pyetja e fundit fare është: Sa është e përgatitur klasa politike të reformojë njimendë- sisht sistemin e kalbur politik shqiptar dhe të bëjë zgjidhje, që i rezistojnë të ardhmes dhe proceseve integruese?!

*Drejtor i Shkollës Doktorale, Universiteti Europian i Tiranës