Mbi Strategjinë e Menaxhimit të Financave Publike

Nga Bujar Leskaj*, botuar në Shqip, 2 dhjetor 2015

Strategjia “Për Menaxhimin e Financave Publike 2014-2020”, e përgatitur nga Ministria e Financave, me ndihmën e ekspertëve të Bashkimit Europian dhe e miratuar me Vendim të Këshillit të Ministrave Nr. 908 17 dhjetor 2014, përmban gjashtë shtylla kryesore: kuadër i qëndrueshëm dhe i matur fiskal; planifikim dhe buxhetim i mirintegruar dhe efikas i shpenzimeve publike; ekzekutim efikas i Buxhetit të Shtetit; raportim transparent financiar qeveritar; kontrolle të brendshme efektive, si dhe mbikëqyrje e jashtme efektive e financave publike.

Po përfundon viti i dytë dhe konstatojmë se janë bërë përpjekje pozitive nga Ministria e Financave për zbatimin në disa drejtime të strategjisë, por ende mbetet shumë për të realizuar. Nga ana tjetër, vërejmë mungesë koordinimi mes institucioneve të tjera për zbatimin e strategjisë. Përgjegjësia e mbarëvajtjes së saj nuk mund t’i lihet tërësisht ministrit të Financave dhe strukturës së tij. Ministria e Financave nuk ka pse të mbetet e vetme në këto përpjekje, por duhet ndihmuar nga të gjitha institucionet kryesore të shtetit.

Sikurse e thotë edhe vetë ky dokument strategjik: “Ndërsa përgjegjësia e përgjithshme për mbikëqyrjen e zbatimit të reformave i takon Ministrisë së Financave, Strategjia e Menaxhimit të Financave Publike përfshin të gjithë sektorin qeveritar, Kontrollin e Lartë të Shtetit dhe Parlamentin. Kështu, përgjegjësia e përgjithshme për zbatimin e suksesshëm të Strategjisë ndahet midis të gjithë aktorëve të sektorit publik”.

Sikurse e përmendëm më sipër, një nga shtyllat e strategjisë dhe kushti themelor për një zhvillim të bazuar ekonomik të vendit, është kuadri i qëndrueshëm dhe i matur fiskal. Në nëntor 2015, në raportimin përpara Komisionit të Ekonomisë për zbatimin e buxhetit të konsoliduar të shtetit për vitin 2014, si KLSH kemi kërkuar të mos ndërhyhet shpesh në buxhet. Ndërhyrjet e shpeshta (në tetë vitet e fundit, buxheti është rishikuar një deri dy herë çdo vit gjatë zbatimit të tij) sjellin konfuzion në veprimtaret ekonomike dhe dobësojnë qëndrueshmërinë dhe besueshmërinë e politikave fiskale e financiare të shtetit. Buxheti është një kontratë midis qytetarëve dhe qeverisë. Besueshmëria e tij bazohet në qëndrueshmërinë që tregon. Në shkelje të parimeve të FMN dhe OECD për një buxhet të qëndrueshëm, ndryshimet që reflektohen nga miratimi i Akteve Normative e cenojnë kredibilitetin e buxhetit. Shkak i këtyre ndërhyrjeve është praktika e programimit me tregues tejet optimistë, pa një proces të kujdesshëm dhe pa monitorimin e duhur nga strukturat në qendër dhe në bazë, apo, pse jo, dhe parregullsitë në zbatimin e tij. Vërejmë me shqetësim se një situatë e tillë po përsëritet edhe në procesin e përgatitjes së buxhetit të shtetit për vitin 2016. Nuk ka një konsultim konkret, të hapur dhe të qëndrueshëm me veprimtaret kryesore të buxhetit, komunitetin e biznesit dhe shoqërinë civile. Çka shkon ndesh me shtyllën e dytë të Strategjisë së Menaxhimit të Financave Publike për planifikim dhe buxhetim të mirintegruar dhe efikas të shpenzimeve publike. Madje, nga shumë shoqata të konsoliduara të komunitetit të biznesit, nëpërmjet mediave kanë ardhur zhgënjime, krahas vërejtjeve të shumta, jo vetëm për përmbajtjen, por edhe për mënyrën se si është përgatitur draftbuxheti që tani po diskutohet në Komisionin e Ekonomisë të Kuvendit dhe shpejt do të marrë formë përfundimtare për t’u miratuar si ligj, për lënien e tyre totalisht jashtë procesit të konsultimit.

Si KLSH, në nëntor në Komisionin e Ekonomisë kërkuam përmirësimin e procesit të programimit të buxhetit, në drejtim të garantimit të kredibilitetit të tij, me anë të një politike fiskale të qëndrueshme, në respekt të plotë të objektivave fiskalë afatmesëm të përmbajtur në strategji. Kemi kërkuar objektiva fiskalë të qartë, që u lehtësojnë njerëzve dhe sipërmarrësve të kuptuarit e kursit të qeverisë për politikat fiskale në të gjithë ciklin ekonomik. Vetëm kështu buxhetimi shndërrohet në gur themeli në arkitekturën e besimit mes shtetit dhe qytetarëve të tij. Konsultimi i hapur dhe i vijueshëm me shoqërinë civile dhe me komunitetin e biznesit e ndihmon procesin dhe përshpejton arritjen e një buxheti kredibël. Vërejmë se edhe në procesin e përgatitjes se projektbuxhetit të shtetit për vitin 2016, këto kërkesa nuk janë marrë parasysh nga qeveria. Kemi më shumë një rendje për të fituar pike politike dhe zgjedhore, për të deklaruar një buxhet sërish tejet optimist, i cili, në fryrjen e treguesve të tij tej çdo parashikimi objektiv, parathotë sërish për vitin 2016 ndryshime në zërat buxhetorë, nivel të lartë të detyrimeve, si dhe mundësi e qeverisë për të shkurtuar zëra të caktuar, të cilët janë që të gjithë tregues të një kredibiliteti të ulët, sipas manualeve të FMN dhe OECD.

Konstatojmë po me shqetësim se, me gjithë parashikimin tejet optimist të qeverisë për uljen e borxhit publik brenda vitit 2016, situata me menaxhimin e tij është jo optimiste. Vetëm për vitin 2014, duke shtuar edhe mbështetjen buxhetore me kredi nga Banka Botërore dhe FMN, borxhi publik arriti në 71.76% të Produktit të Brendshëm Bruto. Në fund të këtij viti, ai parashikohet të rritet akoma dhe më shumë. Si KLSH i kemi rekomanduar në mënyrë të përsëritur Ministrisë së Financave dhe Kuvendit, marrjen e masave për hartimin e një kuadri rregullator fiskal, i cili të synojë reduktimin e borxhit publik në nivele të përcaktuara qartë, në mënyrë që brenda një periudhë 3-vjeçare, të sigurohet që treguesi i borxhit publik të arrijë në nivelin 60% të Produktit të Brendshëm Bruto (PBB) të vendit. Jemi të vetëdijshëm që kjo është e vështirë, por le të ecim sipas objektivave të përcaktuar në këtë strategji (pra, për vitin 2017 borxhi publik të reduktohet në 65.5% të Produktit të Brendshëm Bruto dhe në vitin 2020 të jetë 56.7 për qind e PBB-së). Kjo kërkon marrjen e një nisme ligjore për vendosjen në Kushtetutë dhe në Ligjin “Për menaxhimin e sistemit buxhetor në Republikën e Shqipërisë” të niveleve të pranueshme të borxhit publik ndaj PBB, sipas parashikimeve të strategjisë së mësipërme, duke u bazuar në kushtet makroekonomike të vendit. Vetëm me parashikime optimiste njëvjeçare për uljen e këtij borxhi, në momentin e përgatitjes së projektbuxhetit të vitit të ardhshëm, nuk mund të jemi efikase, dhe, sidomos, nuk mund të zbatojmë me sukses strategjinë e menaxhimit të financave publike 2014-2020. Kemi kërkuar që Ministria e Financave, në bashkëpunim me Bankën e Shqipërisë, të kryejë një analizë të thelluar të situatës së menaxhimit të borxhit publik, me synim evitimin e humbjes së besueshmërisë së vendit ndër kreditorët e huaj. Kemi rekomanduar që vendimmarrjet për marrjen përsipër të detyrimeve financiare nga Republika e Shqipërisë, të jenë vendimmarrje politike që sigurohen nëpërmjet ratifikimit të tyre në Kuvendin e Shqipërisë, dhe jo vendime të Këshillit të Ministrave.

Me synim kontrollin e risqeve të portofolit të borxhit publik dhe mirëmenaxhimin e riskut të kursit të këmbimit, kemi rekomanduar që prioritet të jetë mbajtja nën kontroll e borxhit të jashtëm(i cili është në valutë), duke vendosur një tavan vjetor për totalin e borxhit të jashtëm brenda borxhit publik, si dhe orientimin në drejtim të titujve qeveritarë me afat të gjatë maturimi, të cilët përmirësojnë strukturën e borxhit të brendshëm dhe reduktojnë riskun e rifinancimit.

Në monitorim të zbatimit të shtyllës së katërt të Strategjisë së Menaxhimit të Financave Publike 2014-2020 për raportim transparent financiar qeveritar, kemi konstatuar ne dhe së bashku me Ministrinë e Financave, mungesë të një baze të unifikuar të mbajtjes së kontabilitetit, adresime të ndryshme të përgjegjësisë, si dhe pasqyra financiare që nuk pasqyrojnë gjendjen reale të pasurisë së shtetit. Mungesa e pasqyrave të konsoliduara të shtetit, ndikon jo vetëm në nivelin e transparencës, por është e lidhur ngushtësisht me ndjekjen e kujdesshme të financave publike dhe analizën e treguesve makroekonomikë. Në Strategjinë për Menaxhimin e Financave publike 2014-2020 theksohet se: “Një parakusht për raportim të mirë është kontabilizimi i saktë. Gjatë periudhës së planifikuar 7-vjeçare, standardet e kontabilitetit do të rishikohen drejt IPSAS, pasi këto të jenë miratuar përfundimisht çka mund të ndodhë vetëm në periudhën e ardhshme të planifikimit”, ndërkohë që në vijim të po kësaj strategjie flitet për EPSAS (Standardet Europiane të Kontabilitetit të Sektorit Publik), jo për IPSAS (Standardet Ndërkombëtare të Kontabilitetit të Sektorit Publik).

Nisur nga situata reale, ku regjistrimet kontabël bazohen mbi gjykime individuale të pakontrolluara dhe të paorientuara nga specifika të lidhura me sektorin publik, kur nuk ka programe të njëjta kontabël në përpunimin e të dhënave dhe përpunimin e informacionit kontabël, kur niveli i kapaciteteve që regjistrojnë transaksionet financiare është larg kërkesave të një administrate të zhvilluar europiane, strategjia për të kaluar në EPSAS, standarde këto të patestuara akoma në vende ku kontabiliteti publik është i konsoliduar, mund të cilësohet pa frikë një sipërmarrje jo realiste, për të mos thënë futuriste. Si KLSH, në zbatim të Strategjisë së Menaxhimit të Financave Publike 2014-2020, në nëntor 2015 përpara Komisionit të Ekonomisë së Kuvendit kërkuam që të publikohen menjëherë nga Këshilli Kombëtar i Kontabilitetit, Standardet Ndërkombëtare të Kontabilitetit Publik IPSAS, si baza kryesore metodologjike, mbi të cilën do të hartohen pasqyrat financiare të Shtetit. Kemi rekomanduar të ngrihet një drejtori e veçantë, brenda Drejtorisë së Thesarit, që të mundësojë përshtatjen e pasqyrave të nxjerra nga sistemi i integruar në formën e Pasqyrave të Konsoliduara të Shtetit. Kjo drejtori duhet të ketë si funksion edhe kontrollin e saktësisë së pasqyrave të përgatitura nga institucionet publike, për të vënë nën monitorim këtë proces të rëndësishëm.

Vërejmë po ashtu me shqetësim se në projektbuxhetin për vitin 2016, mbi një të pestën e fondeve për pushtetin vendor i merr Fondi i Zhvillimit Rajonal (nga 47.9 miliardë lekë merr 10.05 miliardë ose mbi 70 milionë euro), ndërkohë që investimet e këtij fondi zgjasin më shumë se një vit, kriteret e zgjedhjeve të tij për investime nuk janë shumë të qarta dhe, sipas përcaktimit të ambasadorit amerikan, Donald Lu(nga fjala e tij në Konferencën Kombëtare për Pushtetin Vendor me 30 tetor 2015), ekziston rreziku që bashkitë e majta të përfitojnë shumë më tepër sesa krahasimisht ato të djathta.

Vendimmarrja për përdorimin e fondeve nga ana e Fondit të Zhvillimit Rajonal duhet të jetë sa më transparente dhe duhet parë mundësia që një pjesë e tyre të shkojë në favor të decentralizimit, të dhënies së fondeve drejtpërsëdrejti bashkive, dhe jo të ndodhë e kundërta, centralizimi i tyre në një strukturë jo fort transparente.

Ndoshta jemi ende në kohë që në diskutimet për projektbuxhetin e shtetit të vitit 2016 në Komisionet e Kuvendit, nga deputetët të përparësohen tregues objektivë të tij, larg të qenët tejet optimiste, duke u bazuar në praktikat e mira të buxhetimit modern, të dhëna aq qartë nga Manuali i Fondit Monetar Ndërkombëtar “Për Menaxhimin e Shpenzimeve Publike”, nga Kodi i Transparencës Fiskale të FMN dhe nga të Dhjetë Parimet e Buxhetimit Publik të OECD, duke reflektuar kështu jo vetëm sugjerimet dhe rekomandimet e KLSH, por edhe kërkesat e strategjisë së menaxhimit të financave publike 2014-2020 dhe pritshmërie e shoqërisë civile, komunitetit të biznesit dhe gjithë qytetarëve të vendit. Në linjën e këtij shkrimi, mbi bazën e motos së INTOSAI-t, Eksperientia mutua Omnibus prodest (Nga eksperienca e përbashkët përfitojmë të gjithë)”, do të shprehemi dhe me shkrime të tjera në këtë gazetë dhe në gazeta të tjera.

Si KLSH, gjykojmë se ka ardhur koha që përgjegjësi të thellë e të plotë për menaxhimin e financave tona publike të mbajmë të gjithë në veprimtaret kryesore të sektorit publik: ministritë, institucionet e tjera qendrore me profil të lartë ekonomik, vetë institucioni që unë drejtoj, KLSH, dhe jo vetëm Ministria e Financave dhe ministri i Financave.

* Kryetar i Kontrollit të Lartë të Shtetit (KLSH)