James Buchanan: Politika dhe shteti larg romantizmit

Nga Adrian Civici, botuar në Mapo Online, 14 nëntor 2015

«….nëse doni të përmirësoni politikën, atëherë ndryshoni rregullat, mënyrën e veprimit dhe strukturën e saj…Mos prisni që politikanët të ndryshojnë vetë sjelljen dhe veprimtarinë e tyre….mos prisni të vetëkorrigjohen. Ata veprojnë vetëm në funksion të interesave të tyre, vetëm në funksion të suksesit elektoral që iu garanton pushtetin”.

James Buchanan (1919-2013) është një ekonomist neoklasik amerikan, i diplomuar në universitetin e Çikagos dhe “shkollën e Çikagos”, partizan i individualizmit metodologjik, i laureuar me çmimin “Nobel” në vitin 1986, “Për kontributin e tij në teorinë e vendimeve politike dhe teorinë e ekonomisë publike”. Origjinaliteti i teorisë së tij qëndron në nënvizimin që i bëri rolit të përcaktorëve politikë gjatë marrjes së vendimeve në sferën e politikave ekonomike. Buchanan ndërtoi një teori normative të rregullave specifike të zgjedhjeve politike, rregullat e marrjes së vendimeve politike dhe jo thjesht përmbajtjen e politikave publike. I ndikuar shumë nga “leximi i liberalëve italianë të fillim shek.XX”, siç e pohon vetë në diskutimin e mbajtur në ceremoninë e çmimit “Nobel”, Buchanan e sheh veten dhe teorinë e tij të lidhur ngushtë me traditat e liberalizmit klasik dhe shtetin-minimal, por më afër epistemologjisë individualiste të Thomas Hobbes, sesa platformës liberale të John Locke dhe Friedrich Hayek. Megjithëse bën pjesë te nobelistët më pak të njohur për publikun e gjerë, kontributi i tij në evolucionin e ideve dhe historisë bashkëkohore të lëvizjeve liberale është shumë i rëndësishëm, duke u cilësuar edhe si një nga themeluesit e këtyre lëvizjeve, si “ekonomisti që ngriti ndjeshëm respektin dhe vlerësimin për idetë liberale”. Buchanan njihet ndryshe dhe si “njeriu që demistifikoi Shtetin dhe politikën”. Autor i mjaft librave me frymë e përmbajtje novatore në shkencat ekonomike, ndër më të rëndësishmit mund të përmenden : “The Calculus of Consent” (1962), The Limits of Liberty : between anarchy and leviathan”(1975), “Freedom in Constitutional Contract” (1978), “The Reason of Rules, Constitutional Political Economy” (1985), Deficits” (1987), etj.

Kritikues i ashpër i ndërhyrjes shtetërore të cilën, në mbështetje të modelit të Thomas Hobbes e cilësonte si “Leviathan” ose “përbindëshi”, sidomos në rastin e shtimit të shpenzimeve publike dhe borxhit. Sipas tij, duhet me çdo kusht që të “kufizohet e minimizohet Leviathani”, dmth, duhet reduktuar aktiviteti jashtë tregut, duhet ndaluar deficiti buxhetor dhe limituar tatimet e taksat. E gjithë vepra e tij dominohet nga dy pyetje thelbësore: cilat janë aktivitetet që duhet të bëjnë pjesë në sferën e vendimeve kolektive?, cilat rregulla kushtetuese duhet të drejtojnë e kushtëzojnë marrjen e vendimeve politike? Buchanan ishte për një kohë të gjatë president i “Shoqërisë Mont-Pelerin”, organizatë e intelektualëve dhe akademikëve liberalë e themeluar nga Friedrich Hayek në vitin 1947. Buchanan rezulton të jetë gjithashtu dhe një nga frymëzuesit e politikave ekonomike të Ronald Reagan-it. Sfera e kërkimeve të tij përmblidhet shpesh dhe nën siglën e “ekonomisë së re politike”.

Themelues i Shkollës së zgjedhjes publike

Është një nga themeluesit e “shkollës së zgjedhjes publike”, si një lëvizje dhe reflektim ekonomistësh dhe specialistësh të shkencave politike, pika e përbashkët e të cilëve është përqendrimi te studimi i institucioneve publike duke aplikuar për këtë qëllim disiplinat metodologjike të Shkollës së Çikagos, si një dege të ekonomisë që analizon racionalitetin e vendimeve publike, duke mos pasur si kriter bazë interesin e përgjithshëm, por interesin e vecantë personal të vendimmarrësve politikë dhe drejtuesve të institucioneve kryesore. Teza themelore e Buchanan është se “individët e ngarkuar që të marrin vendime publike shtetërore, ashtu si gjithë individët e tjerë, kanë interesat dhe kufizimet e tyre, të cilat i kushtëzojnë dhe orientojnë ata në marrjen e këtyre vendimeve, duke i afruar më shumë me plotësimin e interesave të tyre personale se sa me interesin e përgjithshëm”. Sipas tij, të ndash shtetin nga individët që e përbëjnë atë është të injorosh realitetin : në vetvete shteti nuk vendos për asgjë, pasi janë individët e ngarkuar me punë shtetërore që marrin vendimet të cilësuara si shtetërore. Inovacioni kryesor i shkollës së zgjedhjes publike është përgjithësimi i konceptit të “tregut politik” si një mënyrë që e paraqet funksionimin e Shtetit dhe demokracisë si “një transaksion apo marrëveshje tregtare”, ku ndodh shkëmbimi midis premtimeve qeveritare e politike me votat. Teoria dhe metodologjia e Shkollës së zgjedhjes publike është sferë studimi ku kryqëzohen shkencat ekonomike me shkencat politike, sociologjinë, historinë, psikologjinë, të drejtën dhe filozofinë.

Pushtetet që shoqëria i delegon shtetit janë thjesht pushtete që iu delegohen individëve të veçantë “që punojnë në drejtimin e shtetit”, të cilët kanë cilësitë, të metat dhe motivimet specifike si çdo individ tjetër i shoqërisë. Studimi i shtetit, jo si simbol i interesit të përgjithshëm, por si tërësi interesash të veçanta të atyre që e përbëjnë atë, përbën objektin e vërtetë të teorisë së zgjedhjes publike, ose siç e quante Buchanan “politikën jashtë romantizmit”. Në mënyrë specifike te libri “The Calculus of Consent”, Buchanan dhe Gordon Tullock zhvilluan një fushë të veçantë analize. “Llogaritjet” e tyre i hapën rrugën asaj që u cilësua si “zgjedhje publike” e cila përmbledh apo sintetizon në vetvete një seri konceptesh e traditash reflektimesh filozofike, politike e shkencore : traditën e matematikës politike, e cila, e trajtuar nga autorë si Concordet, Keneth Arrow, Duncan Black etj., formalizon vështirësitë dhe paradokset e procedurave të votimit; traditën e kërkimeve në sferën e ekonomisë dhe financave publike; traditën politike dhe kushtetuese tipike amerikane, e cila, që në kohën e James Madison tenton të zgjidhë problemin e pushtetit në gjirin e komuniteteve politike nëpërmjet krijimit të një “loje ekuilibruese ndërmjet tërësisë së interesave të veçanta”.

Buchanan krijoi një vizion origjinal të mënyrës së funksionimit të botës politike duke nënvizuar se ajo është thjesht “kalkuluese dhe menaxhuese interesash”. Deri në këto momente, teoria ekonomike, qoftë ajo keynesianiste, neo liberale, monetariste, etj., supozonte se liderët politikë mendonin dhe vepronin vetëm në emër të interesit publik, se Shteti ishte mirëbërësi dhe shërbëtori par ekselencë i popullit, dmth qytetarëve të tij. Por, jo! Buchanan tregon se individët që përbëjnë strukturat politike, qeverisëse apo shtetërore sillen “në mënyrë egoiste dhe racionale”. Sfera publike është gjithashtu një treg i madh, në të cilin shteti dhe politika janë gjithashtu jo-perfektë duke iu nënshtruar të njëjtave rregullave në kërkim të ekuilibrit dhe zhvillimit optimal.

Sipas James Buchanan, teoria e “shkollës së zgjedhjes publike” mund të përmblidhet në tre elemente thelbësore : individualizmi metodologjik, zgjedhja racionale dhe vizioni i politikës si proces shkëmbimi. Nga kjo pikëpamje, mund të thuhet se “zgjidhja publike” është shumëdimensionale: teori kritike, përshkruese dhe shpjeguese. Ajo vë nën një dyshim të fortë konceptin e “eficencës së Shtetit në emër të interesit publik”, pasi tregon se elementet kryesore institucionale të tij “nuk veprojnë në emër të interesit të përgjithshëm, siç shpallet e pretendohet gjerësisht, por veprojnë sipas interesave të veçanta, të cilat i “kanë burgosur” dhe mbizotërojnë mbi këto institucione : politikanët, funksionarët, burokratët dhe klientela elektorale. Grupet e presionit apo lobet e ndryshme ndikojnë në vendimet politike e qeverisëse duke financuar partitë politike ose duke futur përfaqësuesit e tyre në politikë. Sindikatat dhe organizimet e tjera profesionale tentojnë të imponojnë vullnetin e tyre në emër të interesave të punonjësve të tyre.

Analizat e shkollës së zgjedhjes publike synon të kuptojë dhe shpjegojë “mekanizmat e vendimmarrjes që drejtojnë shoqëritë tona demokratike për prodhimin dhe shpërndarjen e të mirave publike”. Përse një qeveri e dhënë bën këtë apo atë lloj zgjedhje për buxhetin, për taksat, për deficitin dhe borxhin, për politikat e mbështetjes sociale, për pagat dhe pensionet, për investimet, etj.? Dhe mbi të gjitha, përse një masë e konsiderueshme zgjedhësish apo siç quhet rëndom, “elektorati”, i voton programet dhe politikanët që i servirin ato? A ka ndonjë lidhje shkak-pasojë ndërmjet tyre, dhe si mund të shpjegohet një sjellje e tillë politike e elektorale?

Mekanizmat e vendim-marrjes politike

Shkolla e zgjedhjes publike mbështetet në disa parime apo koncepte themelore, specifike të saj, në kërkim të shpjegimit dhe përgjigjeve për pyetjet e mësipërme.

Së pari, thelbi i saj qëndron në “shpjegimin e politikës me ndihmën e logjikës dhe metodave të mikroekonomisë: politikanët dhe funksionarët sillen dhe veprojnë në të njëjtën mënyrë si aktorët e tregut, megjithëse nuk veprojnë me paratë e tyre. Ata tentojnë e synojnë thjesht të maksimizojnë “mirëqenien e tyre”, të “rrisin imazhin dhe fitimet e tyre në sensin elektoral”, duke qënë pak të interesuar, apo shpesh dhe duke iu shmangur njësimin dhe identifikimin me rezultatet ekonomike e sociale të qeverisë.

Së dyti, elektorati e ka shumë të vështirë që të ketë një kontroll efektiv mbi politikanët dhe qeveritarët e tij, pasi, sipas shkollës së zgjedhjes publike, elektorati “vepron në kushtet e injorancës racionale”. Ky koncept i zhvilluar fillimisht nga ekonomisti dhe politologu amerikan në librin e tij “An Economic Theory of Democracy » në 1957, dhe i plotësuar më vonë nga James Buchanan mund të interpretohet si më poshtë: çdo qytetar votues mendon se ndikimi i votës së tij në rezultatin final të votimit është e papërfillshme dhe nuk mund të influencojë tendencën e përgjithshme që përcaktohet nga të tjerët, dhe për këtë arsye nuk harxhon kohë dhe përpjekje për të kuptuar si përmbajtjen e subjekteve politike, ashtu dhe thelbin e propozimeve e programeve të tyre. Për pasojë, është indiferent në procesin e “zgjedhjes së kandidatit më të mirë”.

Së treti, qeveritarët dhe politikanët, janë shumë të interesuar që të kenë “sukses maksimal brenda periudhave elektorale dhe për këtë arsye, siç nënvizon Buchanan, nuk janë të interesuar për reforma të rëndësishme afatgjata, frytet e së cilave mund t’i përfitojë qeveria apo partia tjetër kundërshtare” . Në këtë këndvështrim, qeveritë janë më të presupozuara të bëjnë reforma të rëndësishme qoftë dhe me pasoja sociale në dy vitet e para të qeverisjes, në mënyrë që dy vitet e fundit të mandatit të jenë shumë më të zbutur dhe të shpalosin sukseset. Në këtë periudhë, ato janë më të prirura të rrisin borxhin publik, të thellojnë deficitin buxhetor, të ulin taksat, të bëjnë politika populiste në raport me rrogat, pensionet, mbrojtjen sociale, etj.

Së katërti, sfera dhe sektori publik janë në të shumtën e rasteve më pak eficentë se tregu dhe sektori privat. Burokracia e shtetit, ose e thënë ndryshe, administrata publike nuk i nënshtrohet konkurrencës dhe nuk vlerësohet për produktivitetin e saj në punë, në aktivitetin e përditshëm. Më e shumta i nënshtrohet një konkursi ose procesi seleksionues në hyrje në këtë sistem. Aq më tepër që puna dhe efektiviteti i saj vlerësohet nga vetë ajo pa asnjë “konkurrent të jashtëm”. Sipas Buchanan, kjo veti e administratës publike, dmth, burokracisë bën që aktivitetin e tyre të dominojë tendenca për status quo, të mbizotërojnë përpjekjet për të maksimizuar përfitimet e mundshme brenda kornizës së kompetencave dhe hapësirave të aktivitetit të tyre si “përfitimet nga klientelizmi”, “shpërndarje influencash”, “formatimi sipas interesave dhe objektivave të shefit”, etj.

Analiza ekonomike e demokracisë

James Buchanan krijoi një teori të veçantë për “analizën ekonomike të demokracisë”, ideja themelore e së cilës ishte se në analizën ekonomike duhej futur patjetër nocioni se “dështimi i shtetit” mund të jetë shumë më i dëmshëm dhe më i keq se “dështimi i tregut”. Buchanan studioi dhe problematikën e “prodhimit publik” dhe efekteve të tij në treg. Me një vizion neoklasik ai e konsideron shtetin si një nga agjentët apo aktorët e tregut, që për arsye teknike nuk mund të prodhohet nga vetë tregu.

Teoria e zgjedhjeve publike tenton të tregojë se rritja e shpenzimeve publike është e lidhur ngushtë me sjelljen që ofron administrata publike. Rritja e sferës së ndërhyrjes publike dhe e pushtetit të saj buron nga defektet e procedurave institucionale : zgjedhësit apo taksapaguesit nuk arrijnë të ushtrojnë një kontroll efektiv mbi veprimet e vendimmarrësve publikë. Në shumicën e rasteve, ata nuk vendosin dot lidhjen ndërmjet avantazheve që mund të kenë grupe të ndryshme presioni, sociale apo profesionale dhe politikave fiskale duke rënë shpesh në “iluzione fiskale” në emër të interesit të përgjithshëm.

Kjo teori i paraqet zgjedhjet kolektive nëpërmjet një arsyetimi racional që integron interesat e aktorëve në të. Ajo merr në konsideratë faktin se politikanët shesin një produkt specifik që është “imazhi i tyre”, se shpenzimet publike iu shërbejnë atyre si mjet promocioni për këtë qëllim. Buchanan evidenton faktin se më shumë se sa luftimi i dështimeve të tregut, politikanët dhe shteti përpiqen të maksimizojnë interesat e tyre egoiste në qendër të një tregu tjetër : tregut politik. Demokracia është thjesht një rregullim institucional që lejon marrjen e vendimeve, ndërsa tregu politik është vendi ku takohet kërkesa për politikë nga ana e qytetarëve dhe oferta e profesionistëve të politikës. Për Buchanan, burokratët që qeverisin janë mbrojtës të piramidës së privilegjeve që përbëjnë vetë esencën e shtetit. Për këtë arsye, nuk duhet të biem në iluzionin e “maksimizimit të efektit publik dhe interesit të përgjithshëm” që karakterizon vendimmarrjen dhe punën e tyre.

Nga ana tjetër, të kushtëzuar nga mandatet elektorale të kufizuara në kohë, politikanët dhe qeveritarët kanë tendencë që të privilegjojnë zgjidhjet afat-shkurtër në vend të atyre afat-gjatë që kërkojnë kohë më të gjatë se mandatet e tyre. Kjo logjikë krijon një kundërvënie evidente ndërmjet “eficencës së shpërndarjes e përdorimit të burimeve” dhe “efekteve afat-shkurtëra që përputhen me mandatet politike e qeverisëse”. Shërbimet dhe produktet e “prodhuara nga shteti” nuk janë detyrimisht ato që qytetarët do t’i kishin si prioritet nëse do të mund të zgjidhnin të lirë. Duke imponuar preferencat e tij, shteti ngushton dhe zvogëlon hapësirat dhe zgjedhjet e agjentëve të tjerë ekonomikë e socialë të shoqërisë. Demokracia parlamentare nuk e pengon dot rritjen e rolit të shtetit që buron nga funksionimi i “tregut politik”.

Kritika e shpjegimeve romantike të Keynes-it për borxhin

Buchanan i kushtoi një vëmendje të veçantë çështjes së borxhit publik, duke shpjeguar se “borxhi publik ishte transferimi i fuqisë blerëse të gjeneratave të ardhshme në favor të gjeneratës aktuale”, dhe për këtë arsye duhet shpallur si jokushtetues. Nëse shteti do të ishte i ndërgjegjshëm edhe për mirëqenien e gjeneratave të ardhshme apo do të ishte “garant i interesit të përgjithshëm kolektiv”, ai nuk duhej ta kërkonte zgjidhjen e problemeve të tij aktuale tek borxhi dhe deficiti publik në kurriz “të atyre që do të vijnë”. Por, ndërmjet gjeneratës aktuale dhe asaj që do vijë ka një diferencë thelbësore : e para mund të votojë e të zgjedhë, ndërsa e dyta nuk e ka këtë mundësi. Në këtë mënyrë, qeveria i ofron gjeneratës aktuale shërbime publike në kurriz të gjeneratës së ardhshme që duhet të paguajë borxhet dhe që nuk ka mundësi të jetë e përfaqësuar politikisht në momentin që merret ky vendim. Kjo e bën “logjike dhe racionale” që zgjedhësit dhe vendimmarrësit politikë të votojnë pa shqetësime buxhete me deficite dhe borxhe të larta publike.

Shpjegimi disi “romantik” i Keynes tek libri Teoria e Përgjithshme i vitit 1936, që e justifikon deficitin publik “veçanërisht në kohë krize”, në fakt, sipas Buchanan duket se fsheh motivin e vërtetë me përmbajtje politike të tij, faktin se “Shteti, qeveria dhe politika për nevojat dhe interesat e tyre mund ta mbajnë deficitin publik prezent në mënyrë permanente”. Kritika e Buchanan për keynesianizmin e vitit 1977, është interesante dhe origjinale. Ndërkohë që një numër i madh ekonomistësh liberalë e denoncuan pamundësinë dhe spekulimet e modelit keynesianist, Buchanan e kritikoi atë nga një tjetër këndvështrim : nga naiviteti i saj institucional!

Në këtë fokus, Buchanan kritikoi “Teorinë e Përgjithshme” të John Maynard Keynes-it e cila justifikon deficitin publik në kohë krize, si një “romantizëm që thjesht justifikon deficitin publik dhe fsheh motivin e vërtetë politik”. Shumë ekonomistë liberalë përpara Buchanan e kishin kritikuar modelin e Keynes-it, por Buchanan e bëri këtë në një mënyrë mjaft origjinale e interesante, duke kritikuar “naivitetin e tij institucional”. Duke pranuar se keynesianistët në disa raste kishin të drejtë për domosdoshmërinë e deficitit buxhetor, Buchanan evidentoi faktin se ata e përdornin këtë të drejtë për të justifikuar ekzistencën e një deficiti permanent. Ai e akuzoi Keynes-in se injoronte me naivitet rregullin institucional të një demokracie duke e përdorur deficitin permanent si një mjet për të ofruar zgjedhësve më shumë shërbime publike pa rritur taksat, gjë për të cilën ata ishin të kënaqur.

Për këtë arsye, deficiti publik duhej ndaluar e shpallur antikushtetues, jo pse teoria keynesianiste nuk ishte korrekte në këndvështrimin makroekonomik, por sepse ajo injoronte një nga rregullat bazë të demokracisë, pasi deficiti publik dhe borxhi nuk përdoreshin vetëm në raste të veçanta, por në të gjitha rastet kur politika dhe shteti ishin në vështirësi për të garantuar imazhin e tyre. Analiza e politikave ekonomike duhet të mbështetet njëkohësisht si në shkencën ekonomike ashtu dhe atë politike. Arsyetimi i Buchanan konkludon me domosdoshmërinë e krijimit të një fushe tjetër studimi të quajtur “Ekonomia konstitucionale”, e cila ka për qëllim të përcaktojë “rregullat e lojës”. Bëhet fjalë për një kryqëzim ndërmjet filozofisë politike që përcakton objektivat e shtetit, shkencës ekonomike që përshkruan “detyrat ekonomike” dhe mënyrat e sjelljes për t’i realizuar ato, si dhe “të drejtës” që përcakton “rregullat e lojës” në mënyrë që sjelljet ekonomike të korrespondojnë me objektivat e filozofisë politike dhe shtetit.

A është e garantuar e ardhmja e Europës?

Një kontribut i shquar dhe qartësues në sferën e “Kushtetutës Europiane” i James Buchanan, konsiderohet dhe analiza e tij mbi federalizmin fiskal. Përgjithësisht, ndarja e pushteteve konceptohet si ekuilibër ndërmjet funksioneve legjislative, ekzekutive dhe juridike, pra, ndërmjet Parlamentit, Qeverisë dhe Drejtësisë, por ajo mund të konceptohet gjithashtu edhe si ekuilibër gjeografik. Ndarja gjeografike e pushteteve është e nevojshme për të penguar Shtetin që të zmadhojë e zgjerojë kompetencat dhe pushtetin e tij në proporcion me ambiciet e politikanëve apo burokracinë e administratave publike të kontrolluara nga politika, është një kusht fundamental për mbrojtjen e interesit të përgjithshëm kundrejt asaj që Buchanan e cilëson si “Leviathan fiskal”. Decentralizimi gjeografik i pushteteve dhe ngarkesës fiskale i krijon mundësi qytetarëve që të “votojnë për interesat dhe veten e tyre”, dmth, të evitojnë sa më shumë të jete e munduar “votimin në përgjithësi” për Bashkimin Europian në tërësi. Ky mekanizëm, duke i vënë shtetet e ndryshme anëtare në konkurrencë me njëri tjetrin, i shton dhe një paralajmërim apo pengesë më shumë politikanëve dhe vendimmarrësve publikë duke i detyruar ata që të integrojnë më mirë kostot e vendimeve dhe interesave të tyre me mirëqenien e taksapaguesve.

Sipas Buchanan, federalizmi fiskal nuk duhet interpretuar si një masë eficente kundër evazionit apo devijimeve fiskale, aq më pak si një domosdoshmëri për unitetin fiskal në BE. Decentralizimi fiskal i krijon mundësi çdo qytetari apo biznesi që të evitojë imponimin e një sistemi taksash e ngarkese fiskale e cila nuk përputhet me cilësinë dhe standardet e shërbimeve publike që presupozohet se financohen me këto taksa. Në këtë rast nuk bëhet fjalë për një sjellje të tipit të “pasagjerit klandestin”si në rastin e parajsave fiskale, por për një instrument me anën e të cilit qytetarët të kundërshtojnë apo aprovojnë politikat publike. Ndërkohë, federalizmi fiskal favorizon shtetin, qeverinë dhe veçanërisht agjentët privatë. Buchanan insiston se kur flitet për ndërtimin dhe integrimin europian, politikanët dhe media na fusin “shpesh në kurth duke na detyruar të mbajmë një qëndrim bardhë e zi : pro ose kundër këtij integrimi?”.

Por, realiteti na përball me një pyetje tjetër : pro ose kundër rregullave politike, institucionale, ekonomike e financiare të funksionimit ë Bashkimit Europian? Institucioni i tregut të përbashkët apo i një monedhe të përbashkët krijon mundësitë për një qarkullim të lehtë të kapitaleve dhe burimeve njerëzore ndërmjet shteteve të ndryshme europiane, por nga pikëpamja e lirive publike, kjo mundësi qarkullimi e gjen interesin e saj në arbitrimin dhe vlerësimin që qytetarët i bëjnë politikave publike në vende të ndryshme në BE. E thënë ndryshe, një qytetar grek apo portugez nuk ka përse paguan të njëjtat taksa si në Gjermani apo Francë, ndërkohë që shërbimet publike janë shumë më cilësore në Gjermani apo Francë. “Pra, është shumë koherente dhe e mirë të mbështesësh Europën e një tregu të përbashkët dhe njëkohësisht të jesh kundra Europës së përbashkët fiskale”.