Humbja e mandatit për mungesë në Kuvend

Nga Denar Biba, botuar në Panorama Online, 15 dhjetor 2014

Formalisht, më datë 11 janar 2015 mbushen plot 6 muaj rresht nga dita kur një numër i madh deputetësh – pjesëtarë të opozitës parlamentare, u larguan nga Kuvendi i Republikës. Në lidhje më këtë fakt objektiv, Kushtetuta parashikon se “mandati i deputetit mbaron … kur mungon pa arsye mbi 6 muaj rresht në Kuvend” (neni 72, pika 2, germa “d”). Pasoja, sikundër lehtësisht e kupton kushdo, është e jashtëzakonshme. Në një situatë hipotetike, nëse vendimi për të mos u kthyer në Kuvend, në kuptim të ushtrimit të detyrës së përfaqësuesit të popullit do të vijojë edhe pas kësaj date, vendi praktikisht do të mbetet pa një opozitë institucionale. Sipas Kodit Zgjedhor (neni 164), pa u zgjatur shumë me hollësi të panevojshme, mandati i ndërprerë i kalon kandidatit vijues të listës të së njëjtës parti politike në zonën zgjedhore përkatëse dhe, në rast se është shteruar lista e kandidatëve të partisë politike, anëtare e një koalicioni, mandati i kalon partisë së koalicionit me herësin më të lartë. Sa më lart është një qasje kirurgjikale, por duke qenë se po analizojmë një aksion politik, dyshoj se vakanca do të plotësohet dhe situata mund të precipitojë në zgjedhje të parakohshme.
Me kujdesin për të mos ngecur në hipoteza politike, po vijoj pa humbur kohë me analizën kushtetuese e ligjore mbi rastin. Gjykata Kushtetuese shqiptare, duke bërë të vetën një citim nga J.J.Rousseau, ka përcaktuar se “Doktrina mbizotëruese e përkufizon mandatin parlamentar si një akt të kalimit të sovranitetit nga populli te përfaqësuesit e tij. Përfaqësimi, në kontekstin e mandatit parlamentar, nënkupton delegimin e të drejtës nga shumë persona te një person i vetëm për të vendosur mbi çështje që lidhen me qeverisjen e vendit. Çdo qytetar konsiderohet si mbajtës i një copëze të barabartë të sovranitetit, i cili, i marrë në shumën totale të tij, bën të mundur marrjen e vendimeve nga mbajtësi i sovranitetit që është populli, nëpërmjet përfaqësimit të tij nga deputeti” (Vendimi 44/2011). Nga ana tjetër, ky vlerësim unik përmban edhe përgjegjësi. Gjykata Federale (Kushtetuese) gjermane pikërisht në lidhje me këtë shprehet se “… koncepti i mandatit parlamentar përmban detyrimin e përfaqësimit real të zgjedhësve. Populli merr pjesë në vendimmarrjen parlamentare nëpërmjet tërësisë së anëtarëve të tij dhe për këtë qëllim duhet të garantohet pjesëmarrja e të gjithë deputetëve në vendimmarrje, sipas kuadrit kushtetues të parashikuar për sistemin demokratik-parlamentar. Nga parimi i demokracisë përfaqësuese rrjedh detyrimi i deputetit, që mandatin e besuar nga zgjedhësit ta ushtrojë realisht. Vetëm duke qenë plotësisht efektiv, pra i përfaqësuar tërësisht me të gjithë anëtarët e tij, Parlamenti mund të realizojë funksionin e tij demokratik” (BverfGE 1/06, 04.07.2007).
Nuk do gaboja nëse do të deklaroja se vështirë se ka ndonjë Kushtetutë të ndonjë vendi modern (demokraci ose jo), që nuk parashikon rastet e mbarimit të mandatit të anëtarit të Parlamentit, nëse parlamenti aty ekziston. Parashikohen gjithashtu edhe shkaqet me pasojë mbarimin e parakohshëm të mandatit. Ndër këto të fundit, tipike dhe, të tilla që shkaktojnë më shumë debat, janë veprimet a mosveprimet e vetë deputetit, rrjedhojë e të cilave është humbja e mandatit prej tij. Humbja/mbarimi i mandatit në këtë kontekst është një masë disiplinore që kushtetutat kanë parashikuar për të ndëshkuar deputetët e papërgjegjshëm, të cilët: a) kanë hyrë në konkurrim në kushtet e pazgjedhshmërisë me funksionin e anëtarit të Parlamentit, ose b) ndërsa ushtrojnë mandatin kryejnë veprimtari të papajtueshme me funksionin e deputetit, ose c) kryejnë akte të tjera të rënda, në kuptim të etikës parlamentare. Në Kushtetutën tonë, në detajim të pikës së fundit, mund të identifikojmë si akte të tilla të rënda që shkaktojnë mbarimin e mandatit “kryerjen e një krimi” dhe “neglizhencën për të ushtruar detyrën”. Gjej me vend të vërej këtu se mbarimi i mandatit, në çdo rast, është individual, pasi lidhet ngushtësisht me veprimet apo mosveprimet e vetë deputetit dhe jo të grupit parlamentar apo forcës politike ku ai bën pjesë.
Mbarimi i mandatit për shkak të neglizhencës për të ushtruar funksionin, është një fenomen institucional i vërejtur kryesisht në vendet që kanë përqafuar traditën parlamentare britanike, ku shkaqet e mbarimit – mungesa e pajustifikuar në veprimtaritë parlamentare; nxjerrja e informacioneve konfidenciale të mësuara për shkak të funksionit apo mungesa e respektit për etikën parlamentare – parashikohen në kushtetutat përkatëse dhe detajohen në rregulloret e parlamenteve. Në Australi, p.sh., një anëtar i Parlamentit i cili nuk merr pjesë në seancat parlamentare për dy muaj të njëpasnjëshëm dhe nuk disponon një autorizim me shkrim nga kryetari i Parlamentit, humbet mandatin e tij. Në Turqi, një deputet i cili nuk është i pranishëm në veprimtaritë parlamentare, pa një arsye të vlefshme apo leje, për pesë ditë pune në total brenda një muaji, humbet mandatit e tij parlamentar, me vendim të Parlamentit (neni 84/4 i Kushtetutës). Në Luksemburg, deputeti i cili, përgjatë një prej dy sesioneve vijuese parlamentare, nuk figuron pjesëmarrës në më së paku gjysmën e seancave (sikundër evidentohet nga procesverbalet e seancave), humbet vendin e tij në Parlament. Në Austri, nëse deputeti mungon në seancat e Këshillit Kombëtar (Nationalrat) – dhoma e ulët e Parlamentit (Österreichisches Parlament) – për 30 ditë, pa një arsye të pranuar si “të vlefshme” nga Këshilli Kombëtar dhe nuk i është përgjigjur urdhrit të Presidentit (të Këshillit Kombëtar), i shpallur publikisht dhe përpara vetë Këshillit Kombëtar, ky i fundit, me shumicë të thjeshtë, merr vendim për t’iu drejtuar me mocion Gjykatës Kushtetuese. Pasi kjo gjykatë merr vendimin për deklarimin e humbjes së mandatit nga deputeti në fjalë, Presidenti i Këshillit Kombëtar njofton personin e interesuar, të cilit i hiqet mandati.
Jo më kot u zgjata me prezantimin e procedurës në shembullin e Austrisë. Në fakt, procedura të ngjashme kanë të gjitha parlamentet e vendeve të konsultuara prej meje për realizimin e këtij punimi. Në të gjitha rastet, verifikimi i justifikimit të mungesës i nënshtrohet një strukture parlamentare (një komisioni ad hoc apo një komisioni të ngjashëm me Komisionin tonë për Çështjet Ligjore…) dhe/ose Gjykatës Kushtetuese. Vetë deputeti i interesuar mund t’i drejtohet kësaj gjykate pas vendimit të Parlamentit dhe, në analizë të fundit, është pikërisht kjo gjykatë ajo që jep verdiktin final.
Formulës sonë kushtetuese që ndëshkon abuzuesit me mandatin e deputetit, i mungon ky parakusht i domosdoshëm (vlerësoj unë) për t’i dhënë legjitimitetin maksimal vendimit të Kuvendit për heqjen e mandatit një deputeti, i cili “mungon pa arsye mbi 6 muaj rresht në Kuvend”. Po t’i drejtohemi botimit “Debati Kushtetues – Diskutimet në Komisionin Parlamentar për Hartimin e Projektkushtetutës” (e ashtuquajtura “travail preparatoire”), gjejmë se pyetjes së z.Genc Ruli: “Kush e heq mandatin? Do të ketë prononcim kushtetues?”, z.Kristaq Traja i përgjigjet: “Është ipso jure, për shkak të Kushtetutës; mandati quhet i mbaruar kur ekziston një nga kushtet e përmendura në këtë nen” (për më shumë shiko Vëllimi 1, fq.263).
Neni 4, pika 3 e Kushtetutës, parashikon se “Dispozitat e Kushtetutës zbatohen drejtpërsëdrejti, përveç rasteve kur Kushtetuta parashikon ndryshe” dhe po aty se “Kushtetuta është ligji më i lartë në RSh”.
Parlamentet janë produkte sine qua non të demokracisë, por Shqipëria, në respekt të ligjit të saj më të lartë, përpara se të jetë demokraci, është Republikë; Republikë parlamentare, natyrisht. Demokracia, në formën e saj të kulluar, nuk është gjë tjetër veçse bandokraci; sundim i bandës më të fortë, asaj që ka mbështetjen e shumicës, në dhunim të të drejtave dhe interesave të pakicave. Nuk ka nevojë të shkojmë larg në antikitet për shembuj, pasi na mjafton diktatura e proletariatit e të ashtuquajturës demokraci popullore, që adoptuam për 40 e kusur vite. Është e vërtetë se “Ne, populli” cedojmë sovranitetin tonë dhe i zgjedhim përfaqësuesit përmes një sistemi demokratik (shumicës së votave), por sapo ata zgjidhen, në mënyrë që mandati i tyre të bëhet i vlefshëm, ata betohen se “… do të kryej me ndërgjegje detyrën si deputet i popullit në Kuvend. Do të përfaqësoj denjësisht popullin, do t’i bindem Kushtetutës dhe ligjeve …”. Në një republikë kushtetuese, ndryshe nga një demokraci popullore, qytetarët nuk qeverisen nga përfaqësuesit e shumicës matematike të popullit, por nga Kushtetuta dhe ligjet. Ndryshe quhet “shteti i së drejtës”. Rrjedhimisht, urdhërimet kushtetuese nuk vihen në mëdyshje.
Në këtë kontekst, rregullimi kushtetues se një deputet që mungon pa arsye mbi 6 muaj rresht humbet mandatin, është qartësisht përtej vullnetit të individëve, qofshin këta edhe ish-votuesit ose mbështetësit e këtij deputeti, partia politike ku ai bën pjesë apo kolegët e tij në Parlament, të pakicës a shumicës qofshin. Kushdo që do të pranonte një debat të tillë, do të ishte haptazi në dhunim të Kushtetutës dhe të shtetit të së drejtës. Kushdo që do t’i referohej si argument mbrojtës demokracisë, do të ishte më së paku injorant.
Historia e pluralizmit shqiptar të post ’90 ka në arkivat e saj edhe një precedent të padebatuar të humbjes (me gjasë lënies) së mandatit të deputetit për mungesë mbi 6 muaj rresht në Kuvend. Bëhet fjalë për ish-deputetin e PS, z.Ismail Lleshi, i zgjedhur në zonën zgjedhore nr.19 Bulqizë, në legjislaturën XVI (2001-2005). Arsyet e kësaj mungese nuk u bënë asnjëherë publike.
Tashmë që jemi njohur me eksperiencat kushtetuese të vendeve perëndimore mbi çështjen, nga perspektiva e tyre gjykoj se dispozita jonë në analizë nuk është e atij karakteri, që të na mundësojë zbatimin e drejtpërdrejtë. Për fat të keq, formulimi kushtetues lë vend për interpretim dhe, për pasojë, edhe abuzim. Si të mos mjaftonte kjo, nuk ka asnjë fjalë mbi këtë marrëdhënie në Rregulloren e Kuvendit. Ndryshe nga dispozitat e konsultuara, kjo e jona nuk bën dallim nëse me “mungesë” do të konsiderojmë ekskluzivisht mospjesëmarrjen në seancë plenare apo edhe në mbledhjet e komisioneve. Këtu na vjen në ndihmë neni 40 i Rregullores së Kuvendit të Republikës(!), i cili parashikon se: “Deputetët janë në veprimtari parlamentare kur ata marrin pjesë në seancë plenare dhe në mbledhjet e komisioneve ose të këshillave; kur marrin pjesë në veprimtari parlamentare brenda ose jashtë vendit, duke njoftuar më parë sekretarinë e Kuvendit, si dhe kur janë në mbledhjet e grupeve parlamentare ose në grupe të ndryshme pune të ngritura nga Kuvendi ose nga komisionet e Kuvendit”. Rrjedhimisht, me “mungesë … në Kuvend” do të kuptojmë mungesë në veprimtaritë parlamentare dhe jo thjesht mospjesëmarrje në seancat plenare. Kushtetutat që e kanë dashur ta specifikojnë këtë të fundit, e kanë bërë literalisht.
Për sa i përket togfjalëshit “6 muajt rresht”, besoj se për këtë nuk ka dyshim se bëhet fjalë për muaj kalendarikë vijues. Brenda kësaj periudhe kohore përfshihen edhe ditët e pushimit. Kushtetuta, duke përdorur koncepte të tilla të qarta si “muaj” dhe “rresht”, e përjashton interpretimin (abuziv) e kësaj periudhe si (vetëm) “periudha gjatë së cilës është punuar” ose “ditë pune” apo të tjera të ngjashme me këto, të cilat synojnë (vetëm) identifikimin e ditëve kur ka pasur veprimtari parlamentare dhe mbledhjen e tyre një pas një, deri në arritjen e një periudhe që afron me 6 muaj. Ky interpretim i fundit, shpejt do të na përballte me rezultate krejt të paarsyeshme (cilët muaj? 180 apo 181 ditë? Pse jo 183?). Sidoqoftë, gjykoj se formulimi i lirshëm i këtij neni lë hapësirë që, nëse deputeti ka marrë pjesë qoftë edhe në një veprimtari të vetme parlamentare (nga këto të sipërcituarat), kjo periudhë kohore parashkruese të rinisë nga e para.
Në çfarëdolloj rrethane, “fjala kod” e vërtetë e formulës mbetet koncepti “pa arsye”, posaçërisht në këndvështrimin se cili individ a strukturë do të vlerësojë arsyet e paraqitura nga deputeti dhe, akoma më tej, cila do të jetë procedura që do të ndiqet për dorëzimin e këtyre argumenteve, por edhe gjykimin e vlefshmërisë së tyre e vendimin përfundimtar. Kuptohet që, në rastin kur vetë deputeti (po kur ai është në pamundësi fizike për ta bërë këtë a mund të jetë dikush tjetër? kush?) refuzon të parashtrojë shkaqet e mungesës së tij, përjashtimi është pasojë imediate, me vendim të shumicës së thjeshtë të deputetëve (për sa kohë nuk ka ndonjë rregullim tjetër të cilësuar). Duke qenë se ankimi i vendimit të Kuvendit është gjithmonë një mundësi, gjykata kompetente mbetet të jetë ajo administrative, pasi juridiksioni i Gjykatës Kushtetuese është tashmë një shportë e mbyllur. Vërej se kjo bie ndesh me rastet e humbjes së mandatit për shkak të verifikimit të pazgjedhshmërisë apo papajtueshmërisë.
Në përfundim të kësaj analize, me dëshirën për të abstraguar nga rrethana e fakte konkrete, dua të theksoj se Kushtetuta jonë, ndërsa ka adoptuar një mekanizëm të mirënjohur e të gjithëpranuar nga homologet e saj në mbarë botën moderne, për të ndëshkuar me të drejtë shfaqje flagrante të papërgjegjshmërisë së atij që është caktuar me votë të përfaqësojë popullin në Parlament, nga ana tjetër, lë shumë për të dëshiruar lidhur me gjetjen e një formulimi të qartë e të pacenueshëm, shumë i nevojshëm ky në realitetin e komplikuar (për ta thënë me eufemizëm) shqiptar. Më së paku, çka mund të bëhet aktualisht, është detajimi i kësaj dispozite në Rregulloren e Kuvendit.