Rreth pavarësisë së Bankës Qendrore

Nga Zef Preçi, botuar në Panorama Online, 1 shtator 2014

Sipas nenit 108 të Marrëveshjes për krijimin e Bashkimit Europian, pavarësia e Bankës Qendrore që vepron në zonën e euros të BE-së përcaktohet si garantimi me ligj i mundësisë që kjo bankë të përmbushë përgjegjësitë dhe detyrimet e veta pa ndërhyrje politike. Ndërsa në ligjin shqiptar për Bankën e Shqipërisë përcaktohet se: “është e pavarur nga çdo pushtet tjetër për realizimin e objektivit kryesor të veprimtarisë së saj, si dhe në ushtrimin e detyrave të ngarkuara…” (Neni 1). Natyrisht që edhe në BE, njësoj si këtu, ekziston njëlloj distance midis garantimit ligjor dhe zbatimit në praktikë të kësaj mundësie ligjore.

 Pavarësia e Bankës Qendrore lidhet me faktin se qeveria është e interesuar për “pompimin” e sa më shumë parave në ekonomi për një rezultat qeverisës sa më të shpejtë, pasi zakonisht qeveria e radhës është interesuar për kryerjen e shpenzimeve, ndërsa janë qeveritë pasardhëse që detyrohen të paguajnë borxhin publik të krijuar më parë.… Për këtë arsye, Banka Qendrore pozicionohet në mes të qeverive, d.m.th. mundëson ngritjen e disa “urave” midis njërës dhe tjetrës qeveri dhe kështu ndihmon për ruajtjen e stabilitetit makroekonomik të vendit përmes pengimit të daljes nga kontrolli të inflacionit.

Javët e fundit është folur shumë për pavarësinë e Bankës Qendrore (Bankës së Shqipërisë) dhe në vijim po përcjell disa konsiderata se si duhet kuptuar kjo pavarësi dhe cilat janë “limitet” e trajtimit, përmes të cilave mund të gjykohet për ndërhyrjet ligjore dhe institucionale në administrimin dhe mbikëqyrjen e këtij institucioni. Aspektet kryesore të pavarësisë së Bankës Qendrore në vendin tonë, ashtu si në vendet e BE-së, qëndrojnë pak a shumë në këto drejtime kryesore:

Pavarësia funksionale.

Kuptohet se kjo është e garantuar në rastin e Bankës së Shqipërisë dhe ndoshta këtu duhet marrë seriozisht deklarata e  z. Rama në pozicionin e Kryeministrit të vendit, deklarata e  z. Berisha apo së fundi edhe deklarata e ish-ministrit Bode. Unë besoj se Banka e Shqipërisë ka vendosur për normat bazë të interesit dhe ndryshimet e saj në përputhje me informacionin dhe instrumentet e nevojshme profesionale për këtë qëllim. D.m.th. qeveria ka respektuar përgjithësisht pavarësinë funksionale të bankës qysh prej fillimit të veprimtarisë së saj. Por, nuk e fsheh se kjo e fundit (BSH) ka dështuar pothuajse plotësisht në përmbushjen e qëllimit të vet, d.m.th. në nxitjen e ekonomisë reale përmes këtij instrumenti bazë të politikës monetare që ndjek.

Pavarësia e Këshillit Mbikëqyrës dhe stafit

Tashmë është një fakt i njohur se trupa vendimmarrëse e Bankës së Shqipërisë është krijuar duke respektuar kriteret bazë të njohura ndërkombëtarisht sa i takon kohëzgjatjes së mandatit, kualifikimeve profesionale, afilacionit/balancës politike dhe pranohet gjerësisht se ka funksionuar kolegjialisht. Ajo që nuk thuhet apo që mendoj se ka penguar përmbushjen e rolit institucional të këtij institucioni ka qenë funksionimi monokratik i një institucioni kolegjial, d.m.th. përqendrimi i pushtetit në duart e guvernatorit dhe zbehja apo humbja hap pas hapi e rolit mbikëqyrës të vetë këshillit. Emërimet nepotike kanë krijuar terren për mosrespektim jo vetëm të rregullave të shkruara për procedurat e marrjes dhe të largimit nga puna të personelit apo për përfshirjen e Këshillit Mbikëqyrës dhe të Inspektorit të Përgjithshëm në këtë proces, por edhe për dëmtimin e imazhit të këtij institucioni, për të cilin duhet thënë se në kushtet e një numri të pakufizuar punonjësish ka arritur të përfshijë edhe disa të rinj të pasionuar dhe shkolluar në universitete të njohura brenda dhe jashtë vendit. Këta të fundit janë një aset i rëndësishëm në analizat profesionale, studimet dhe raportet e ndryshme të këtij institucioni. Problemi i pavarësisë së Këshillit Mbikëqyrës nuk lidhet aq me reputacionin e njohur publik dhe profesional të padiskutueshëm për disa prej tyre, sesa me pavarësinë e secilit prej tyre nga guvernatori dhe të qenit i barabartë me të edhe në kontekstin e funksionimit të Këshillit. Ky element duket se ka munguar dhe skandali i kohëve të fundit tregon se raportet drejtuese nuk kanë funksionuar si duhet dhe Këshilli, me përjashtim të ndonjë anëtari të vet ka humbur mundësinë të ishte mbikëqyrës, ashtu siç e përcakton shprehimisht Kushtetuta dhe ligji mbi Bankën e Shqipërisë.

Sa i takon emërimit dhe shkarkimit të guvernatorit dhe të anëtarëve të Këshillit Mbikëqyrës të BSH, pa u ndalur në sa është thënë deri më sot në shtypin shqiptar qysh nga dalja publike e skandalit të vjedhjes se më shumë se 7 milionë dollarëve, ajo që sipas mendimit tim duhet vlerësuar është prerogativa ligjore sipas të cilës mbrohet fati i qëndrimit në detyrë, gjë që garanton pamundësinë e shkarkimeve/lirimit nga detyra në mënyrë arbitrare të anëtarëve të “kupolës” drejtuese të Bankës nga ndryshimet e maxhorancave qeverisëse, ose për arsye subjektive të liderëve të fuqishëm politikë, siç edhe ka ndodhur me institucione të tjera në të shkuarën e afërt. Natyrisht që kjo mbrojtje ligjore niset nga presupozimi racional se Guvernatori dhe Këshilli Mbikëqyrës si dhe Inspektori i Përgjithshëm përmbushin me rigorozitet detyrat specifike në administrimin, mbikëqyrjen dhe inspektimin e veprimtarisë së institucionit. D.m.th. ligji nuk mund të shërbejë si “koracë” për këto organe drejtuese në rastin kur nuk kanë përmbushur detyrat e veta funksionale dhe janë përgjegjës për keqadministrimin e pasurisë publike me pasojë vjedhjen në shuma të mëdha të saj, siç ka ndodhur në atë institucion – rasti i skandalit në fjalë. Nuk po flas për konfliktin e interesave që duket se ka gjalluar dukshëm në atë institucion dhe se rregullat e përgjithshme për marrjen dhe largimin nga puna duket se janë injoruar dukshëm.

Pavarësia financiare  

Kjo pavarësi duket se është respektuar dhe legjislativi shqiptar ka qenë mbështetës për plotësimin e nevojave të Bankës së Shqipërisë. Ajo që mendoj se duhet diskutuar janë shkaqet e zgjerimit të pakontrolluar të personelit, si dhe përfshirja e këtij institucioni në operacione financiare në dobi të qeverisë siç ka qenë edhe ashtuquajtura “blerje” e hotel “Dajtit”. Ky rast i fundit ngarkon me përgjegjësi si guvernatorin, ashtu edhe Këshillin Mbikëqyrës dhe inspektorin e Përgjithshëm të bankës. Pavarësia financiare e BSH-së mendoj se ka qenë e plotë, pra ky institucion ka qenë dhe është i lirë të përcaktojë buxhetin e tij vjetor, rregullat e menaxhimit kontabël e financiar, të përcaktojë destinacionin e fitimit vjetor që rezulton sipas bilancit si dhe të përgatisë bilancin përkatës vjetor, i cili nga ana e tij është subjekt i auditimit të jashtëm – ndërkombëtar. Duke evidencuar problematikën në fushën e prokurimeve, të personelit etj, mendoj se Kontrolli i Lartë i Shtetit ka qenë në të drejtën e tij në rekomandimin e përzgjedhjes më transparente dhe të pavarur të kompanisë audituese për të këtë institucion.

Pavarësia mbikëqyrëse

Në këtë aspekt të pavarësisë së Bankës së Shqipërisë, mendoj se duhen bërë diskutimet më të thelluara dhe ndoshta kjo është edhe “thembra e Akilit” e këtij institucioni. Tashmë pranohet gjerësisht se prej më se një dekade vendi ka një sistem bankar përgjithësisht të konsoliduar se institucionet jobankare dhe të sigurimeve (që nuk mbikëqyrën drejtpërdrejt prej saj) kanë probleme serioze në funksionimin dhe mbikëqyrjen e tyre, se vendit i mungon tregu i kapitaleve (bursa) dhe i vetmi instrument i saj – bonot e thesarit trajtohen nga vetë Banka Qendrore. Ndërkaq, qarkullimi ende jashtë kanaleve bankare i afro 1/3-ve të parave të ekonomisë sonë kombëtare, niveli shqetësues i kredive problematike me më shumë se 1/4 e tyre, dyshimet e mëdha për përfshirje të bankave tregtare në operacione financiare të paligjshme (pastrim parash), dështimi në nxitjen e zgjerimit të kreditimit të ekonomisë përmes uljes së herëpashershme të normës bazë të interesit gjatë dy viteve të fundit etj. janë disa nga problemet e akumuluara që dëshmojnë dobësitë në përmbushjen e funksionit kryesor të vetë institucionit – mbikëqyrjes së  sistemit bankar të vendit. D.m.th. ky institucion, edhe pse e ka pasë ligjërisht pavarësinë, nuk e ka ushtruar si duhet rolin e vet mbikëqyrës ndaj bankave tregtare dhe situata paraqitet e paqartë edhe për zhvillimet e afërta në sektorin bankar të vendit. Kjo mendoj unë është edhe përgjegjësia kryesore e trupës menaxheriale, mbikëqyrëse dhe audituese të BSH-së.

Llogaridhënia dhe pavarësia

Në literaturë pranohet gjerësisht se pavarësia nuk është pavarësi e institucionit të bankës nga ligji, dhe se llogaridhënia është një karakteristikë themelore e institucioneve të tilla. E kur flasim për llogaridhënie, fjala është për llogaridhënie ndaj përfaqësuesve politikë (Kuvendit) dhe ndaj publikut, përgjegjësia ndaj këtij të fundit përfshin edhe gjeneratat e ardhshme në kuptimin që administrimi i mirë apo i keq i kursimeve dhe kapitaleve në një kohë të dhënë ndikon për një nivel më të mirë apo më të keq të jetesës së shoqërisë në tërësi në një kohë tjetër, d.m.th. në gjeneratën tjetër. Në këtë kuptim llogaridhënia dhe pavarësia janë dy anët e së njëjtës medalje, dhe ato duhet të jenë në harmoni midis tyre. Kjo është edhe arsyeja që sipas mendimit tim, trupa administruese e Bankës së Shqipërisë gabon duke u kapur “si i mbyturi mbas një fije peri” kur referon vetëm pavarësinë dhe harron llogaridhënien, e cila nga ana e saj nuk ka të bëjë fare me qenien ose jo fajtor në skandalin që ka ndodhur në këtë institucion. Qenia fajtor është problem i mirëfilltë ligjor dhe askush nuk duhet etiketuar si i tillë pa fakte, pra duhet pritur të sqarohet nga hetimet. Po kështu mendoj se gabon edhe klasa politike kur nuk artikulon qartë dhe prerazi përgjegjësinë e vet për të kërkuar llogari në emër të taksapaguesve, votuesve dhe qytetarëve te vendit të shqetësuar me të drejtë për skandalin në fjalë.

Bashkëpunim me qeverinë

Duhet pranuar se në qeverisjen e mëparshme, herë pas here Banka e Shqipërisë nuk ka përmbushur detyrat e saj, por i është “gjendur” në ndihmë qeverisë më afër se duhet, p.sh. kur bonot e thesarit arritën të tregtoheshin me një normë interesi më të lartë se norma bazë e interesit për huat bankare, apo kur pa asnjë bazë ligjore (më saktë në kundërshtim me bazën ligjore të saj) “bleu” hotel “Dajtin”, një transaksion unik për nga lloji i vet, që në fakt ndihmoi qeverinë me likuiditete, pa u raportuar si rritje tej limit ligjor të financimit të borxhit publik… Ishte koha kur borxhi frikësonte gjithkënd, sepse vetëm pak vite më vonë – tani, duket se “është hapur oreksi” për ta rritur atë më tej. Megjithatë, shohim se çfarë “menyje” do të na ofrojë deklarata zyrtare e misionit vlerësues të FMN-së mbas pak ditësh…

Për suksesin e politikave monetare që ndjek një bankë qendrore, një faktor të rëndësishëm përbën edhe bashkëpunimi i ndërsjellë me qeverinë. Kjo në kontekstin e objektivave të përbashkëta zhvillimore, të lidhjeve dhe të ndërvarësive që ka ekonomia monetare dhe ekonomia reale e vendit. Është kjo arsyeja që legjislacioni ynë mbi Bankën e Shqipërisë parashikon raportimin e njëkohshme dhe periodik të trupës administrative të saj paralelisht në Kuvendin e Shqipërisë dhe në Këshillin e Ministrave. Madje ky i fundit edhe vihet në lëvizje për të hartuar akte rregullative që lidhen me sektorin bankar mbi bazën e propozimeve të Bankës së Shqipërisë. Për më tepër që ky legjislacion parashikon edhe të drejtën e pjesëmarrjes së ministrit të Financave në mbledhjet e Këshillit Mbikëqyrës të Bankës (kuptohet pa të drejtë vote). Vlen të theksohet se kjo e drejtë nuk është ushtruar asnjëherë – të paktën nuk ka një evidencë publike për të, duke përfshirë edhe publikimin e skandalit të fundit në Bankën e Shqipërisë.

Shpresoj se mbas kësaj analize, Banka e Shqipërisë dhe pavarësia e saj janë më pak mistike se më parë, por njëkohësisht ndërhyrja e Kuvendit në emër të llogaridhënies përmes rregullimeve përkatëse ligjore është procesi më normal, demokratik dhe institucional për normalizimin e gjendjes në këtë institucion. Sipas mendimit tim, ndërhyrjet ligjore duhet të shtrihen në drejtim të qartësimit të rrethanave të ushtrimit të përgjegjësive të Këshillit Mbikëqyrës dhe raporteve institucionale të tij me guvernatorin për të evituar kthimin në një institucion monokratik, rrethanave dhe rasteve të lirimit dhe shkarkimit nga detyra për shkaqe të përligjura të trupës administrative, mbikëqyrëse dhe audituese, mënyrës së raportimit të Këshillit Mbikëqyrës në Kuvend etj. Nuk duhet përjashtuar edhe mundësia që drejtues të rëndësishëm brenda bankës (p.sh. drejtori i Drejtorisë së Mbikëqyrjes) të zgjidhen me një përfshirje më të gjerë të vetë Këshillit Mbikëqyrës në këtë proces.

Sa u takon pozicionimeve paraprake të faktorëve politikë në vend rreth kësaj teme më duket se ato janë të motivuara dukshëm nga llogaritë e tyre të veçanta… Por duhet theksuar se politizimi i panevojshëm i këtij procesi të amendimeve në ligjin për Bankën e Shqipërisë (që detyrimisht duhet të drejtohet nga Kuvendi dhe maxhoranca e drejtuar nga z. Rama), përbën një rrezik potencial për zbehjen e rolit dhe cenimin e funksioneve rregullatore e mbikëqyrëse të BSH-së. Është kjo arsyeja që maturia në ndërhyrjet e pritshme të Kuvendit duhet vlerësuar. Ndërsa publikimi tej një kufiri ligjor, moral dhe publik i raporteve të auditit dhe problematikës në institucion me qëllimin e vetëm detyrimin e guvernatorit aktual që të lëshojë postin, rrezikon të komprometojë gjithë procesin…