Roli i decentralizimit fiskal në rritjen ekonomike

Nga Eniel Ninka, botuar në Mapo Online, 16 korrik 2014

Një nga fushat e betejës midis qeverisë dhe opozitës në Kuvendin e Shqipërisë është dhe reforma territoriale – administrative. Ndonëse për momentin debati është përqendruar te harta e re territoriale, thelbi i debatit qëndron gjetkë. Qeveria e sheh reformën territoriale si një hap të parë të domosdoshëm drejt një reformimi të mëtejshëm të kompetencave të qeverive vendore nëpërmjet një ligji të ri për pushtetin vendor. Pra ndarje e re administrative (reformë territoriale) e pasuar nga një reformë e kompetencave (decentralizim). Opozita ka një qasje diametralisht të kundërt, duke parë si hap të parë një ligj të ri mbi decentralizimin dhe e sheh hartën e re territoriale si një produkt përfundimtar të kësaj nisme reformuese. Ndonëse nuk bien dakord mbi rendin e reformave, si qeveria si opozita e marrin për të mirëqenë faktin që një reformë e kompetencave te pushtetit vendor është e nevojshme duke nënkuptuar, opinioni im ky, një thellim të decentralizimit. Po nga lind gjithë ky interes mbi decentralizimin? Ndonëse kur flitet për decentralizmin përgjithësisht nënkuptohet ai fiskal, ekzistojnë dhe dy dimensione të tjera të decentralizimit: ai administrativ dhe ai politik. Decentralizimi fiskal është parë shpesh si një nga mënyrat për t’i dhënë hov rritjes ekonomike. Në shumë vende të zhvilluara qeveritë vendore kanë përfituar nga një rritje e transferimit të fondeve dhe pushtetit nga qeveria qendrore, me arsyetimin (dhe shpresën) që kjo do të rritë performancën ekonomike si në nivel lokal ashtu edhe në atë kombëtar. Ky trend ka qenë i dukshëm edhe në Shqipëri të paktën në dhjetëvjeçarin e parë të 2000. Sipas të dhënave të Ministrisë së Financave, Transfertat e Pakushtëzuara ose grantet e qeverisë qendrore në Shqipëri kanë qenë në rritje të vazhdueshme nga viti 2002 deri  në vitin 2009, por kanë pësuar një rënie të theksuar në periudhën 2009-2012. Në vitin 2012 ato përbënin 47% të Shpenzimeve për Buxhetin e Njësive vendore. Pa dashur të analizojmë pse-në e këtij kthimi të fortë të tendencës, lind pyetja: çfarë politike duhet të ndjekë qeveria shqiptare në të ardhmen në lidhje me transfertat drejt njësive vendore? Ti rritë ato me shpresën se kështu do i japë një hov ekonomisë apo të marrë përsipër të ofrojë vetë të mirat dhe shërbimet publike me arsyetimin që çdo lek i shpenzuar nga ajo vetë do kishte efekte ekonomike me të mëdha sesa po të shpenzohej nga njësitë vendore?

Pra, më shumë apo më pak decentralizim? Ekonomistët kanë kohë që përpiqen t’i japin një përgjigje kësaj pyetjeje. Një pjesë e mirë e literaturës teorike mbi decentralizimin fiskal ka vënë në dukje efektet potencialisht pozitive të decentralizimit fiskal. Një autonomi financiare më e madhe ose më shumë transferime fondesh drejt niveleve vendore të qeverisjes do sjellin më shumë eficencë si në shpërndarjen dhe përdorimin e fondeve ashtu dhe në prodhim dhe, së fundmi, rritje ekonomike. Premisat për një marrëdhënie pozitive midis decentralizimit fiskal dhe rritjes ekonomike janë disa. Ato nisen, së pari, nga fakti që decentralizimi fiskal, si proces, nënkupton një mobilizim të burimeve financiare. Rrjedhimisht, qeveritë vendore, vetëm për faktin që kanë më shumë autonomi, do të shtyhen të mobilizojnë burimet (resurset) e tyre financiare në vend që të presin zgjidhje të problemeve ose ofrimin e të mirave publike lokale nga qeveria qendrore. Në këtë mënyrë shfrytëzojnë ato potenciale lokale që përndryshe do të mbeteshin të pashfrytëzuara. Një nga rrugët nëpërmjet të cilave decentralizimi fiskal çon drejt rritjes së eficencës ekonomike është e ashtuquajtura ‘teoremë e decentralizimit fiskal’. Sipas kësaj teoreme, qeveria vendore njeh më mirë nevojat dhe preferencat e qytetarëve të saj duke qenë më afër tyre. Si rrjedhojë, ajo arrin të ofrojë ato shërbime që ata kërkojnë. Sa më i madh dhe heterogjen të jetë vendi, aq më të mëdha avantazhet ekonomike të lidhura me teoremën e decentralizimit fiskal.

Një arsye tjetër që do të sillte një rritje të eficencës ekonomike është dhe konkurrenca midis qeverive vendore. Frika që ndërmarrjet dhe qytetarët mund të zhvendosen në një lokalitet tjetër bën që të rritet cilësia e politikave dhe e shërbimeve dhe të mirave publike që ofrohen nga qeverisjet vendore. Si rrjedhojë, konkurrenca më e lartë do bënte që të uleshin ineficencat, praktikat korruptive dhe përfitimet  dhe të rritej inovacioni në politikat publike.

Decentralizimi e sjell procesin e prodhimit të mirave dhe shërbimeve publike më afër qytetarit duke ulur në këtë mënyrë kostot. Burokracia në qendër shpesh nuk është e aftë t’i ofrojë këto shërbime dhe të mira publike në një mënyrë më eficente sesa qeveria lokale e cila, për më tepër, i njeh më mirë nevojat specifike të qytetarëve të saj. Më afër qytetarëve do të thotë dhe më shumë pjesëmarrje të qytetarëve në vendimmarrje, si dhe më shumë transparencë dhe llogaridhënie në vendim marrjen politike të qeverive vendore.

Megjithëse literatura është ndalur mbi aspektet pozitive, shumë autorë kanë theksuar rreziqet e mundshme të decentralizimit fiskal për rritjen ekonomike. Së pari, janë hedhur dyshime në vlefshmërinë e teoremës së decentralizimit fiskal, duke argumentuar që qeveria nuk ka pse të njohë nevojat e veçanta të secilës komunë. Në fakt, detyra e saj kryesore është të ofrojë shërbime bazë universale si: ushqimi, arsimimi, shëndetësia, siguria e jetës dhe e pronës, infrastruktura bazë, të cilat janë të njëjta për të gjithë dhe më se të njohura. Por, edhe nëse nevojat e komunave të jenë të ndryshme, kapacitetet e kufizuara të qeverive lokale mund t’i pengojnë ato të shfrytëzojnë potencialin e autonomisë fiskale.

Për më tepër, krahinat më të varfra mund të gjenden në një disavantazh të mëtejshëm për sa i përket kapacitetit për të ofruar shërbime cilësore. Qeverisja vendore në këto lokalitete vuan shpesh nga mungesa e njohurive, kapaciteteve dhe burimeve njerëzore për të ofruar edhe shërbimet bazë e jo më politika dhe shërbime të përshtatura për komunitetet lokale. Si pasojë e rrogave më të larta dhe mundësive për karrierë që ofron, qeveria qendrore tërheq njerëzit më të përgatitur në administratën publike dhe arrin në këtë mënyrë të ofrojë shërbime më eficente se qeveritë vendore.

Gjithashtu, krahinat ose komunat më dinamike mund të tërheqin më shumë burime financiare nga mbledhja e taksave lokale dhe transferime nga fondet e qeverisë qendrore si pasojë e aftësisë dhe forcës më të madhe negociuese me të. Kapacitetet e varfra institucionale lokale mund të ulin edhe më tej aftësinë për të adaptuar dhe asimiluar përvojat më të mira të qeverisjes dhe politikëbërjes. Qeveritë vendore mund të bëhen pre e korrupsionit, e nepotizmit dhe kapjes nga interesa specifike.

Por cili është realiteti? Faktet empirike.

Ekonomistët që janë përpjekur të matin “dividentin ekonomik” të decentralizimit fiskal kanë arritur në rezultate shumë të ndryshme. Në fakt, marrëdhënia midis decentralizimit fiskal dhe rritjes ekonomike shkon nga pozitive dhe statistikisht e rëndësishme, në një marrëdhënie neutrale ose lehtësisht negative, deri në një marrëdhënie të fortë negative.

Këto rezultate janë rrjedhojë e gamës së gjerë të kampioneve të përdorura, periudhave kohore të studimit dhe metodologjisë së aplikuar. Ndonëse në testimin e marrëdhënies midis decentralizimit dhe rritjes ekonomike studimet empirike janë fokusuar kryesisht në decentralizimin fiskal. Disa nga kontributet më të fundit mbi këtë temë kanë theksuar rolin e ndërveprimit të decentralizimit fiskal, politik dhe administrativ mbi efektivitetin e shpenzimeve në nivel lokal.

Për arsyet e lartpërmendura ideja që qeveritë lokale të mund të ofrojnë shërbime më të mira dhe të përshtatura për nevojat specifike të komuniteteve lokale mund të mbetet thjesht një ide e mire në letër si pasojë e mungesës së burimeve financiare dhe njerëzore, mundësive dhe aftësive për ta bërë një gjë të tillë. Literatura teorike nuk ka arritur në dhënien e një përgjigjeje përfundimtare nëse efektet e decentralizimit mbi rritjen ekonomike janë negative ose pozitive. Siç u diskutua më sipër, edhe literatura empirike ka arritur në rezultate që përfshijnë çdo rast të mundshëm. Arsyet për këtë janë të shumta, përfshirë këtu dhe mungesën e një treguesi të mirëfilltë që mat decentralizimin dhe përdorimi i metodave dhe qasjeve të ndryshme ndaj problemit. Për më tepër, është e pamundur të kesh kundërprovën, për të parë se si do të kishte qenë trajektorja e zhvillimit të një krahine në mungesë të decentralizimit. Pra çështja mbetet e hapur. Është shumë e rëndësishme që si aspektet pozitive si ato negative të procesit të decentralizmit të kihen parasysh përpara ndërmarrjes së një reformë kaq të rëndësishme në kontekstin shqiptar. Kjo gjë do të na evitonte efekte të papritura dhe të padëshirueshme.