Cila duhet të jetë struktura e qeverisjes vendore?

Intervistë me Ylli Bufi, drejtues i “Propozimit Shtetiweb” për Reformën Administrative Territoriale, botuar në  gazetën Shekulli, 12 maj 2014

Zoti Bufi, Shtetiweb ka përgatitur tashmë një projekt të detajuar se si duhet të jetë ndarja territoriale ku parashikohet që sërish të kemi dy nivele, bashkitë dhe rajonet, apo qarqet siç quhen tani. Pse janë të nevojshme dy nivele?

Ylli Bufi: Po, Shtetiweb ka pregatitur një projekt propozim për Reformën Administrative Territoriale. Është një propozim i plotë jo vetëm sepse propozon rikonfigurimin territorial të qarqeve dhe bashkive, por sepse trajton edhe problemet e strukturës së qeverisjes vendore, të kompetencave, përgjegjësive dhe financave që duhet të ketë qeverisja vendore. Propozimi është bërë tashmë publik, është prezantuar në Komisionin parlamentar të RAT si dhe gjëndet i publikuar në portalin shtetiweb.org.

Në parim qeverisja vendore, ose siç thuhet ndryshe “qeverisja në territor” organizohet për të kryer dy misione kryesore: shërbimet ndaj banorëve dhe administrimin dhe zhvillimin e qëndrueshëm të territorit. Në përputhje me këto dy misione, QV organizohet me disa nivele (zakonisht 2 apo 3) ose me një nivel. Në vendet evropiane struktura më e zakonshme është ajo me disa nivele. Edhe në Shqipëri QV ka qënë dhe është e organizuar me disa nivele (2 dhe 3), aktualisht është me 2 nivele: bashkitë/komunat dhe qarqet. Shërbimet ndaj banorëve zakonisht kryhen nga njësitë e nivelit të parë (bashkitë, komunat) sepse ato janë më pranë tyre, ndërsa administrimi dhe zhvillimi i territorit kryhet nga niveli i dytë (rajonet, qarqet), sepse ato mbulojnë sipërfaqe më të mëdha territori. Në vendet me një nivel të qeverisjes vendore, funksioni i territorit kryhet eskluzivisht prej qeverisjes qendrore. Pamvarësisht diskutimit nëse funksioni i territorit kryhet më mirë nga qeverisja qëndrore apo ajo vendore, në rastin e parë kemi të bëjmë më një përdorim të centralizuar të shpenzimeve publike. Aktualisht në Shqipëri qeverisja vendore mbulon vetëm 7 përqind të shpenzimeve publike që kryhen në shkallë vendi, kur ky tregues për vendet e Bashkimit Evropian është 26 përqind. Ne jemi ende shumë larg treguesve të decentralizimit krahasuar me vendet e tjera te BE.

Pra, çështja e strukturës së qeverisjes vendore është çështja e parë që duhet të vendoset. Do të vazhdojmë të kemi një pushtet vendor në dy nivele apo do të kalojmë në modelin më një nivel? Kjo nuk është një çështje thjesht teknike, “kompetencë” e ekspertëve, por është një çështje kushtetuese dhe me përmbajtje politike. Struktura e QV përcakton jo vetëm konfigurimin e tij, por prek konfigurimin dhe mënyrën e funksionimit të vet shtetit. Qeveria apo Kuvendi ende nuk ka bërë publik qëndrimin e tyre. Shtetiweb rekomandon që të vazhdojmë modelin me dy nivele: bashkitë dhe qarqet (rajonet)

Një tjetër arsye pse duhet të përcaktohet më parë struktura e QV (niveleve) është është fakti se ajo ndikon direkt në konfigurimin e njësive në të dy nivelet. Nëse numri i njësive të nivelit të I do të jetë shumë i vogël (psh 40 njësi), është pa kuptim të flasim për nivelin e II. Në këtë rast “territori” përfshihet në njësitë e nivelit I. Organizimi i nivelit të II do të kishte kuptim nëse  numuri i njësive të nivelit të I do të ishte mbi një kufi, psh 75-80 njësi.

Gjatë prezantimit të projektit tuaj në Komisionin e Posaçëm të Reformës Territoriale nga deputetët, sidomos zoti Fino u theksua dështimi i qarqeve në bazë të sistemit të sotëm. Ky dështim a mos nënkupton se duhet shkrirë kjo hallkë?

Eksperienca negative aktuale e funksionimit të qarqeve nuk duhet të shërbej si argument për heqjen e nivelit të II të QV. Në strukturën e sotme të QV niveli i dytë – Qarku vërtet përbën “pikën më të dobët”, por duhet të thuhen arsyet e vërteta pse ka ndodhur një gjë e tillë.  Së pari, konceptimi i qarkut si koordinues midis qeverisjes vendore dhe qeverisjes qëndrore është i gabuar. Thamë se funksioni i nivelit të dytë duhet të jetë administrimi dhe zhvillimi i territorit. Praktikisht, këtë funksion e ka kryer qeverisja qëndrore. Këtu e kanë burimin edhe pabarazitë ekonomike e sociale midis territoreve të ndryshme të vendit. Në mungesë të vullnetit politik për të “lëshuar” këtë funksion (dhe buxhetin përkatës) spjegohet fakti që gjatë gjithë kësaj periudhe nuk është miratuar ligji përkatës që do të institucionalizonte përgjegjësitë dhe kompetencat e qarkut.

Prapambetja dhe pabarazitë e zhvillimit të territorit përbëjnë një argument i rëndësishëm për rivlerësimin e këtij funksioni në organizimin e QV. Them rivlerësim, sepse qarqet duhet të konceptohen si rajonet në vendet evropiane. Qarqet duhet të organizohen në territore më të mëdha se këto aktuale, kryesisht sipas baseneve kryesore ujore të vendit dhe resurseve të tjera natyrore, për të siguruar me prioritet zhvillimin ekonomik të territoreve të tyre. Ato duhet të strukturohen për të siguruar fondet strukturore dhe të kohezionit të BE-së dhe për të shfrytëzuar mundësitë e ofruara nga programet e IPA-s, dhe iniciativa të tjera të destinuara për Ballkanin Perëndimor.

Një tjetër diskutim në komision ishte ndarja e nivelit të parë. Ndryshe nga ju, ligjvënësit por dhe disa nga krerë të bashkive të mëdha kanë hedhur idenë për ndarjen në bazë rrethi. Ndërsa ju propozoni 88 bashki. Pse kjo shifër apo pse ju kundërshtoni ndarjen në bazë rrethi?

Ylli Bufi: Për mendimin tonë, e gjithë kjo punë komplekse për rikonfigurimin e njësive të qeverisjes vendore nuk mund të ketë si objektiv arritjen e një numri të caktuar. A priori nuk vendoset numri i njësive, por modeli  dhe kriteret e konfigurimit të tij. Numri i njësive rezulton mbas ushtrimit të kritereve të vendosura sipas një modeli gjithashtu të vendosur. Pra, nuk mund të vendoset asnjë objektiv numerik, psh, 40, 80 apo 120 njësi.

Në përgjithësi të gjithë bien dakort për kriteret, si ato të miratuara nga komisioni parlamentar: popullsia, territori, tradita, etj. Në projektin e pregatitur nga shtetiëeb ne kemi kushtuar një vëmëndje të veçantë disa treguesve ekonomike financiar që lidhen më mënyrën e funksionimit të njësive aktuale. E kemi quajtur kriteri i eficiensës së funksionimit. Kryesisht ky tregues lidhet me raportin e të ardhurave të veta përkundrejt të ardhurave të përgjithshme të njësisë. Në fund të fundit ky është dhe një nga qëllimet kryesore të reformës. Pra, duke bërë ushtrimin sipas këtij kriteri, por duke marrë parasysh edhe kriteret e tjera të përmëndura më sipër, sipas shtetiweb, mund të jenë 88 bashki. Natyrisht ky nuk është një numër i pandryshueshëm. Një diskutim më i gjërë me publikun është i nevojshëm për të saktësuar dhe korrigjuar vlerësimet tona. Ushtrimi i disa kritereve është më shumë një proces arsyetimi rast pas rasti, jo një “prerje me gërshërë”. Ky nuk është një ushtrim që mund të stimulohet në kompjuter.

Nga vlerësimet e deritanishme duket se qeveria preferon rrethin si referencën kryesore në mënyrën se si do të konfigurojë njësitë e qeverisjes vendore. Më bëri një përshtypje jo të këndëshme fakti se si kryetarët e bashkive qëndër qarku në komisionin parlamentar ishin “njëzëri” të mendimit se rrethet duhet të konvertohen në bashki. Gjithashtu duket, të paktën nga sa është shprehur ministri Cuçi, se qeveria preferon modelin me një nivel, pra pa qarqet. Në fakt, një dokument i qeverisë për këtë reformë ende mungon. Unë vlerësoj shumë faktin që për reformën e pensioneve dhe atë të arësimit të lartë, qeveria ka bërë publik dokumentin e politikave përkatëse. Ky është një shëmbull pozitiv që duhet ndjekur për çdo reformë apo politikë të re. Një dokument i tillë është i nevojshëm edhe për reformën administrative territoriale. Pra, ende për ne është e paqartë cilat janë arsyet që qeveria ka bërë një zgjedhje të tillë. Nëse është e vërtetë, gjykojmë se është një zgjedhje jo e drejtë dhe e kritikueshme. Rrethet i përkasin një sistemi të vjetër politik, tashmë të kaluar. Ato, sipas kushtetutës, nuk përbëjnë më një strukturë të sistemit të qeverisjes vendore, megjithëse referencat ndaj tyre nuk mungojnë edhe aktualisht. Analiza e rretheve duhet bërë në kontekstin e sistemit që i përkisnin, por gjithsesi në atë sistem ato përbënin nivelin e tretë. Konvertimi i rretheve (i funksioneve dhe përgjegjësive të tyre) nga një strukturë e nivelit të tretë në struktura të nivelit të parë të qeverisjes vendore gjykojmë se është i pabazuar. Një zgjedhje e tillë do të ishte më shumë një qasje centralizuese, në dëm të decentralizimit dhe demokracisë lokale. Një veprim i tillë nuk do të sjell as shkurtimin e shpenzimeve administrative, sikundër thuhet, sepse rritja e distancës së organeve të zgjedhura nga banorët do të duhet të kompensohet (!) me instalimin e rrjetit të zyrave administrative. Ka dhe çështje të tjera që dalin dhe duhet të diskutohen në marrjen e këtij vendimi të rëndësishëm. Unë dua ta theksoj se reforma administrative territoriale duhet të fillojë me vendimin për modelin e qeverisjes vendore.

Cilat janë kompetencat që duhet të kenë dy nivelet?

Ylli Bufi: Sipas Propozimit të shtetiweb, bashkitë si njësi të qeverisjes vendore të nivelit të parë, duhet të fokusohen kryesisht në shërbimet ndaj banorëve. Atyre duhet t’u jepen edhe disa përgjegjësi që lidhen me arësimin, shëndetësinë, bujqësinë, punësimin, etj, natyrisht bashkë me buxhetet përkatëse. Qarqet, do të jenë njësi të qeverisjes vendore të nivelit të dytë që do të fokusohen në menaxhimin e territorit dhe të resurseve natyrore për të siguruar me prioritet zhvillimin ekonomik të territoreve të tyre. Rikonceptimi i Qarqeve (rajoneve) do t’u japë një drejtim të ri hartimit dhe zbatimit të strategjive rajonale të zhvillimit, do t’i hapë rrugë zgjerimit të kompetencave të institucioneve dhe agjencive në nivel rajonal, do të sjellë rritjen e burimeve financiare dhe aseteve për rajonet, do të krijojë një model të ri dhe më efikas për organizimin dhe funksionimin e autoriteteve qëndrore dhe vendore në nivel rajonal.

Po për sa i përket zgjedhjes së drejtuesve të njësive vendore, çfarë procedure duhet ndjekur?

Ylli Bufi: Natyrisht zgjedhja e organeve drejtuese në të dy nivelet do të duhet të bëhet nga populli, por mënyrat dhe formula këto do të jenë objekt i diskutimit të ligjit organik të qeverisjes vendore si dhe të ligjit zgjedhor. Organet drejtuese të qarqeve (kryetari, këshilli) nuk mund të dalin nga të zgjedhurit e organeve të nivelit të parë.

Çfarë ndryshimesh të tjera ligjore duhen bërë në bazë të projektit tuaj, veç ligjit për ndarjen territoriale?

Ylli Bufi: Duke patur parasysh edhe ndryshimet që duhet të bëhen për shkak të procesit të decentralizimit, është një paketë e përbërë prej më shumë se 20 ligjesh. Ne kemi evidentuar ligjet që përbëjnë këtë paketë, por hartimi I gjithë kësaj pakete natyrisht duhet të ketë një shtrirje kohore eshe pas zgjedhjeve lokale të 2015.

Duhet që këto ndryshime të pasohen dhe me ndryshimin e Kushtetutës?

Ylli Bufi: Ndryshime kushtetuese do të duhen të bëhen nëse do të ketë ndryshime që lidhen me strukturën e pushtetit vendor dhe funksionet themelore të tij.

Opozita vazhdon të mungojë në komisionin parlamentar. Sa e suksesshme mund të jetë reforma nëse realizohet vetëm me votat e mazhorancës?

Ylli Bufi: Kjo është një nga çështjet për të cilat flitet pothuaj për ditë në media. Mungesa e opozitës e dëmton shumë përmbajtjen dhe legjitimitetin e kësaj reforme. Sidoqoftë maxhoranca mund të marrë ato vendime që nuk kërkojnë ndryshime kushtetuese. Kjo është një zgjidhje e detyruar e mazhorancës nga mungesa e opozitës, por në këto kushte ajo duhet të jetë e kujdesshme dhe më e hapur për idete dhe propozimet alternative, edhe ndaj atyre që nuk përputhen më preferencat e saj. Prania e opozitës në komisionin parlamentar do të pengonte mazhorancën të adaptonte ndryshime që do të ishin thjesht sipas preferencave të saj. Jashtë komisionit, çdo veprim që do të bëj opozita për të kundërshtuar reformën e realizuar prej mazhorancës nuk do të kishte asnjë vlerë sepse pasi reforma të miratohet nga parlamenti praktikisht nuk ka më asnjë mundësi për ta korrigjuar atë.

Në ritmet aktuale, mendoni se zgjedhjet e ardhshme do realizohen në bazë të ndarjes së re territoriale?

Ylli Bufi: Koha është e kufizuar por e mjaftueshme që zgjedhjet e ardhshme vendore të kryhen sipas ndarjes së re territoriale