Reformë administrative-territoriale pa ndryshuar Kushtetutën

Nga Luan Shahollari, botuar në Dita, 28 prill 2014

Sipas nenit 108 të Kushtetutës, “njësitë e qeverisjes vendore janë komunat ose bashkitë dhe qarqet”. Por, në disa projekte të bëra publike nga organizma studimore jo-qeveritare kanë dalë propozime për të njesuar emërtimet e njësive bazë vetëm në “bashki” apo “rreth” dhe të nivelit të dytë në “rajon”. Propozime janë bërë edhe për krijimin e rajoneve me kompetenca të gjera administrative dhe financiare. Po a është e nevojshme të bëhen këto ndryshime të cilat diktojnë ndërhyrje edhe në Kushtetutë?

Komuna dhe bashkia   

Komuna dhe bashkia, me emërtime të ndryshme në periudha të caktuara historike dhe politike, kanë përfaqësuar gjithnjë njësi të qeverisjes vendore të nivelit të parë. Organizimi i tyre filloi të vihej mbi baza institucionale sipas ligjit organik të bashkisë të nëntorit 1921 dhe më vonë, sipas nenit 13 të ligjit për zbatimin e Kodit Civil të  shkurtit 1928.

Pas Çlirimit, komunat janë emërtuar fillimisht lokalitete dhe pas vitit 1967, “fshatra të bashkuar”, kurse bashkive të sotme u kanë paraprirë këshillat e qyteteve.

Prej vitit 1992, komunat dhe bashkitë rimorën emërtimin e tyre të hershëm. Këto terma janë bërë kaq popullore sa gjithkush e di se një komunë përfshin kryesisht një grup fshatrash, një bashki kryesisht një qytet, në disa raste, edhe fshatra.

Njesimi i emërtimeve komunë dhe bashki në vetëm “bashki” apo “rreth” nuk do të sillte ndonjë risi, por do të ishte një kopje e organizimit administrativ të vendeve fqinjë si Kosova dhe Maqedonia, që kanë një varg veçori politike, demografike, etnike me vendin tonë.

Në Europë e më gjerë, termi komunë (commune) shpreh ndarjen më të vogël, shpesh një komunitet rural, që qeveriset nga një kryetar dhe këshill komunal (www.thefreedictionary. com). Kurse bashkia (municipality) shpreh një qytet të madh apo të vogël me qeverinë e vet për të administruar problemet vendore (www.merriam-webster.com/dictionary).

Në BE, ka vende që përdorin kriterin “një qytet një bashki.” Sipas OECD, bashkia përkufizohet si pjesë e një bërthame urbane nëse sëpaku 50 për qind e popullsisë të saj banon brenda grumbullit urban(www.oecd.org/).

Një ndryshim i termave të këtyre njësive administrative jo vetëm nuk do të sillte përmirësime në përmbajtje, por do të krijonte vështirësi edhe në përvetësimin e tyre.

Më pak komuna e bashki

Fokusi i reformës administrative duhet të përqendrohet në reduktimin e komunave dhe bashkive të vogla për shkak të rënies të numrit të popullsisë në këto dy dekadat e fundit.  Bazuar në regjistrimet (censuset) e fundit, popullsia ka rënë nga 3,182,417 banorë më 1989 në 2,821,977 më 2011, 360,440 banorë ose 11.3% më pak.

Emigracioni përbën faktorin kryesor të rënies të numrit të banorëve në shkallë vendi:  rreth 1.5 milion shqiptarë vlerësohet të kenë emigruar pas vitit 1990. Faktori tjetër është rënia e ritmit të lindjeve. Nga 66,627 fëmijë të lindur gjallë mesatarisht në vit në periudhën 1990-2001, gjatë 2001-2011 ky numur ka rënë në 37,397 fëmijë në vit. Si rrjedhojë, shtesa natyrore (lindjet-vdekjet) ka rënë nga 63,932 persona më 1990, në 14,273 mijë më 2011.

Ndryshimet e popullsisë midis komunave e bashkive vijnë edhe për shkak të migrimit (lëvizjes) brenda vendit, nga zonat malore dhe të varfëra drejt zonave urbane apo afër tyre. Sipas censusit 2011, nga 373 komuna dhe bashki gjithsej, 263 ose 70.5 për qind e tyre kanë më pak se 6 mijë banorë secila. Nga këto, 63 njësi, ose rreth 17 për qind e numrit gjithsej, kanë 4,938 banorë mesatarisht secila, kurse  95 njësi, ose 25.5 për qind, kanë 2,998 banorë. Në grupin me 1,498 banorë përfshihen 70 njësi, ose 18.8 për qind e numrit gjithsej; me 801 banorë përfshihen 24 njësi, ose 6.4 për qind e numrit gjithsej. Madje ka edhe 11 njësi me 385 banorë.

Numri prej 5 mijë banorë mesatarisht për komunat e bashkitë e vogla mund të shërbejë si një kriter orientues i cili duhet të shtrihet në të gjithë vendin për të shmangur krijimin e komunave etnikisht të “pastra”, pasi bashkëjetesa dhe jo ndarja përbën tiparin tonë kombëtar.

Në këtë mënyrë komunat dhe bashkitë mund të tkurren në 35-45 për qind të numurit gjithsej, të cilat, sidomos bashkitë do të kenë një numur më të madh banorësh.

Qarqet

Fjala “qark” është shqip dhe shpreh një njësi administrative të nivelit të dytë, të njohur për cilindo. Kurse fjala “rajon” mund të shprehë edhe një zone industriale apo bujqësore, një stacion policie apo hekurudhor, një ndarje administrative të Tiranës në vitet 1988-1991 etj.

Në disa projekte janë bërë propozime për reduktimin e 12 qarqeve në 5-7 rajone. Argumentet janë të ndryshme por afrohen drejt synimit për të shkurtuar shpenzimet administrative dhe për të rritur cilësinë e shërbimeve për banorët e juridiksionit përkatës.

Kongresi i Autoriteteve Lokale dhe Rajonale të KE ve në dukje, se ky numur mund ta sjellë Shqipërinë në linjë me vendet europiane, por kam përshtypjen se nuk i njohin mirë kushtet e relievit të vendit tone, të cilat ndryshojnë shumë me këto vende. Prandaj, USAID, që ka mbështetur qeveritë shqiptare për strategjinë e decentralizimit, sugjeron që të vazhdojnë përpjekjet që këshillat e qarqeve të gjejnë rolin e tyre (wcd.coe.int).

Numuri i propozuar përkon me ndarjen e trashëguar nga regjimi otoman në 7 sanxhaqe: Shkodër, Durrës, Elbasan, Dibër, Korçë, Berat, Gjirokastër. “Statuti Organik i Shqipërisë” i miratuar nga 6 Fuqitë e Mëdha, përcaktonte gjithashtu ndarjen me 7 sanxhaqe, (prefektura), edhe pse Princ Vidi qëndroi vetëm 6 muaj (mars-shtator 1914).

Sipas ligjit mbi administratën civile të vitit 1928 të nënëshkruar nga mbreti Zog, vendi ndahej në 10 prefektura, përfshirë edhe ato të  Tiranës, Vlorës dhe Kukësit, që për arsye politike u krijuan pas vitit 1920. Kjo ndarje vazhdoi deri më 1953, kur u zëvëndësuan nga 10 qarqet.

Me dekretin 2593/1958 u shkrinë qarqet dhe u krijuan 26 rrethe përfshirë edhe qytetin e Tiranës. Kurse me ligjin 4352/1967 “Mbi këshillat popullore”, si njësi bazë e qeverisjes vendore doli fshati i bashkuar, kurse e nivelit të dytë, rrethi. Në vitin 1990 kishte 26 rrethe, 539 fshatra të bashkuara, 2848 fshatra, 67 qytete. Tirana ndahej në 3 rajone dhe 62 lagje.

Në bazë të Dispozitave Kryesore Kushtetuese (prill 1991), doli ligji 7572/1992 “Për organizimin dhe funksionimin e pushtetit lokal” sipas të cilit KM, në qershor 1992 miratoi ndarjen në 36 rrethe, 44 bashki dhe 313 komuna.

Ligji 8653/2000 miratoi ndarjen administrative-territoriale të njësive të qeverisjes vendore pas të cilit 36 rrethet u shkrinë në 12 qarqe, ose 3 herë. Vendi u nda në 12 qarqe, 309 komuna (tani 308) dhe 65 bashki. Fieri dhe Lezha u bënë qendra të qarqeve të reja.. 

Rajone të mëdha në Shqipërinë e vogël?

Si më parë edhe pas Shpalljes së Pavarësisë, I.Qemali mbronte idenë që vendi të ndahej sipas modelit të Zvicrës, në tre kantone me qendër në Shkodër, Durrës dhe Vlorë. Por, pas argumenteve të bashkëpuntorëve të tij, më 22 nëntor 2013 u miratua akti i quajtur “Kanuni i përtashëm i administratës civile të Shqipërisë” që e ndante vendin në prefektura, nënprefektura e krahina, duke forcuar  njëkohësisht karakterin unitar të shtetit të rishqiptar.

Në një studim të botuar në korrik 1931 – janar 1932 Mehdi Frashëri, (që do të bëhej kryeministër në vitet 1935-1936), shprehej për ruajtjen e 10 prefekturave duke i riorganizuar sipas konditave topografike, duke suprimuar nënprefekturat dhe duke përmirësuar  komunat (www.albeu.com). Por nuk del ta ketë shqyrtuar studimin e tij kur u ul në karrigen qeveritare.

Në vitin 1955 u krijuan 4 qarqe nga 10 që ishin në atë kohë, me qendër në: Elbasan, Gjirokastër, Korçë dhe Shkodër. Mirëpo pas tre vjetësh (1958) këto qarqe u shkrinë duke u krijuar 26 rrethe përfshirë edhe qytetin e Tiranës.

Për shkak të mbivlerësimit të kriterit të popullsisë, në disa projekte propozohen ndarje administrative që vështirë se “ngjisin” në terren. Kështu psh propozohet që qarku i Kukësit të shkrihet me atë të Dibrës fqinjë, por në shumë aspekte, të ndryshëm. Tre rrethet e këtij qarku (Kukësi, Hasi dhe Tropoja) do të lidheshn më mire me Gjakovën dhe Prizrenin, por këto ndodhen në një shtet tjetër. Prandaj qarku i Kukësit duhet të qëndrojë vetëm.

Qarku i Gjirokastrës nuk mund të shkrihet thjesht pse popullsia ka rënë, pasi shtrirja gjeografike dhe traditat historike janë kritere që nuk mund të anashkalohen.

Një bashkim artificial do të ngjante edhe shkrirja e qarkut të Elbasanit me atë të Korçës dhe krijimi i një rajoni me ndonjë emër tjetër. Ku do të ishte qendra e qarkut? A mund të zhduket emri i tyre në emër të shkurtimit të një numri të vogël personeli?

Një propozim tjetër parashikon krijimin e një një rajoni me qarkun e Tiranës, të Durrësit dhe të Elbasanit, me një popullsi prej 1.3 milion banorë dhe rreth 55 për qind të PBB në shkallë vendi. Me përmasa dhe me kompetenca e fonde financiare sa të një “province” një rajon i tillë mund të kthehej në një “qeveri më vete”, në marrëdhënie konfliktuale me qeverinë qëndrore. Kujtoni psh marrëdhëniet e vështira Bashki e Tiranës-Qeveri.

Përfundime

Legjislacioni ynë për qeverisjen vendore është bashkëkohor pasi bazohet në Kartën Europiane të Vetqeverisjes Vendore , në Kushtetutën e 1998 dhe është hartuar me ndihmën e ekspertëve dhe të institucioneve ndërkombëtare. Prandaj kam mendimin se duhet ndjekur linja e një reforme administrative-tokësore brenda kuadrit të Kushtetutës.

Një reformë administrative kërkon rregullimin ligjor të emërtimeve të qendrave të banuara “fshat” dhe “qytet” bazuar në kritere të qarta demografike dhe urbanistike pasi disa prej tyre janë shuar dhe disa janë shtuar. Pas kësaj, duhet fokusuar në shkrirjen komunave dhe bashkive të vogla dhe ribashkimin përmes kriterit orientues prej 5 mijë banorë mesatarisht secila por duke mbajtur parasysh kushtet konkrete.

Nisur nga tradita historike, nga zhvillimi demografik, ekonomik dhe social nuk shoh arsye për të reduktuar qarqet. Pas një shekulli këto duken si ndarje natyrore. Çdo qark ka hartuar strategjinë e tij zhvillimit për të cilën ndihmesë të veçantë kanë dhënë PNUD-i dhe USAID por këto duhet të bashkërendohen me strategjitë në shkallë kombëtare.

Prandaj mënyra më efektive do të ishte mbajtja e 12 qarqeve dhe plotësimi i tyre me kompetencat e nevojshme sipas standardeve europiane. Ky është edhe një nga rekomandimet e përsëritura të Kongresit të Autoriteteve Lokale dhe Rajonale.

Reforma administrative duhet të sjellë si përfundim edhe ngritjen e statusit e Bashkisë të Tiranës në nivelin e një qarku më vete, duke u zgjeruar në territorin e komunave përreth.

Historikisht vendi ka pasur një strukturë qeverisëse vendore: prefekturë në “kohën e Zogut” dhe qark (rreth) në sistemin komunist. Prefekti u shtua me ligjin e shtatorit 1992 për për të rritur ndikimin ndaj organeve të zgjedhura, ndonëse jo drejtpërdrejt. Prandaj duhet studjuar mundësia e shkrirjes në një të vetëm të strukturave të qarqeve dhe prefekturave.

Me këtë rast duhet të shkrihen nëndarjet e rretheve, e bashkë me to edhe nënprefekturat.

Ndryshimet ligjore në sistemin e taksave vendore në dhjetor 2002 e rritën ndjeshëm autonominë fiskale, si rrjedhojë, të ardhurat nga burimet e veta nga viti 2003 kanë zënë mesatarisht mbi 50 % të ardhurave gjithsej, kurse në Bashkinë e Tiranës 85 %.

Megjithatë, buxheti i qeverisjes vendore në tërësi ze ende një peshë të vogël kundrejt PBB, nga 1.97% më 2002, në 2.1% në vitin 2011 dhe në shumicën e komunave shkon kryesisht për paga. Prandaj reforma duhet të sjellë rritjen e buxheteve vendore, kryesisht përmes rritjes të ardhurave të veta, por edhe nga granti i pakushtëzuar.

 

Thënie për Shtetin

  • Një burrë shteti është një politikan që e vë vehten në shërbim të kombit. Një politikan është një burrë shteti që vë kombin e tij në shërbim të tij.
    - Georges Pompidou
  • Në politikë duhet të ndjekësh gjithmonë rrugën e drejtë, sepse je i sigurt që nuk takon kurrë asnjëri
    - Otto von Bismarck
  • Politika e vërtetë është si dashuria e vërtetë. Ajo fshihet.
    - Jean Cocteau
  • Një politikan mendon për zgjedhjet e ardhshme, një shtetar mendon për gjeneratën e ardhshme
    - Alcide de Gasperi
  • Europa është një Shtet i përbërë prej shumë provincash
    - Montesquieu
  • Duhet të dëgjojmë shumë dhe të flasim pak për të berë mirë qeverisjen e Shtetit
    - Cardinal de Richelieu
  • Një shtet qeveriset më mirë nga një njëri i shkëlqyer se sa nga një ligj i shkëlqyer.
    - Aristotele
  • Historia e lirisë, është historia e kufijve të pushtetit të Shtetit
    - Woodrow Wilson
  • Shteti. cilido që të jetë, është funksionari i shoqërisë.
    - Charles Maurras
  • Një burrë shteti i talentuar duhet të ketë dy cilësi të nevojshme: kujdesin dhe pakujdesinë.
    - Ruggiero Bonghi