Mbi balancën në ndarjen e pushteteve

Nga Piro Ahmetaj, botuar në Panorama Online, 28 prill 2014

Publiku dhe të gjithë faktorët e interesuar janë njohur kohët e fundit me projektligjin që bën fjalë “Për autoritetet dhe pushtetet e drejtimit dhe komandimit të Forcave të Armatosura të RSH”. Presidenti e ka shprehur qëndrimin institucional mbi këtë projektligj, “cenon në mënyrë kritike balancat e pushteteve në një fushë delikate siç janë Forcat e Armatosura”. Opinioni publik është njohur gjithashtu me qëndrime të institucioneve të ndryshme, personaliteteve, opinionistëve, analistëve, përfaqësuesve politikë, parlamentarë, ish-presidentë, konstitucionalistë etj.

Së pari: Cilat janë ndryshimet në këtë projektligj në krahasim me ligjin në fuqi? Çfarë kompetencash janë parashikuar për t’u hequr nga Presidenti dhe për t’i kaluar Kryeministrit dhe autoriteteve të tjera? Çfarë konsekuencash sjellin këto ndryshime në balancën e autoriteteve dhe pushteteve të Forcave të Armatosura. Në vijim po paraqes disa prej tyre:

1. Neni 7, paragrafi i parë i ligjit ekzistues, i cili i jep Presidentit autoritetin e plotë të komandimit dhe drejtimit të FASH, është hequr fare.

2. Neni 8 i ligjit ekzistues, ku shprehet se “Presidenti për ushtrimin e detyrave dhe përgjegjësive të tij nxjerr urdhra e udhëzime”, është hequr fare.

3. Neni 9 i ligjit ekzistues, ku shprehet se Presidenti i bën rekomandime Këshillit të Ministrave për ndryshimet në buxhetin e mbrojtjes bazuar në kërcënimet dhe rreziqet e mjedisit të sigurisë, për përballimin e gjendjes në FASH, krijimin e njësive të reja etj., është hequr fare.

4. Neni 9, te kompetencat e Presidentit të Republikës, pika 5, është shtuar paragrafi, që bën fjalë mbi propozimin e gjeneralëve nga ministri i Mbrojtjes: “Në rastet e përcaktuara në shkronjat ‘a’, ‘b’ dhe ‘c’ të pikës 3, të këtij neni, Presidenti i Republikës shprehet brenda 30 ditëve kalendarike nga paraqitja e propozimeve, duke miratuar ose refuzuar propozimin. Refuzimi në çdo rast bëhet i motivuar”.

5. Neni 12, në ndryshim nga ligji aktual, nuk është shprehur pozicioni i Komandantit të Përgjithshëm të Forcave të Armatosura në kohë lufte.

6. Neni 12, pika 1.b; autoriteti i miratimit të Planit të Vendosjes të njësive të FASH i është hequr Presidentit dhe i ka kaluar Kryeministrit.

7. Neni 12 pika 1.ç, i është shtuar një kompetencë Kryeministrit që nuk është në ligjin ekzistues: “Komandon (kryeministri) në një detyrë tjetër, me propozim të MM, për një periudhe jo më shumë se 6 muaj, oficerët aktivë me grada madhore, me përjashtim të komandantëve të forcave”.

8. Neni 12 pika 1.d, nxjerrja në rezervë ose lirim e oficerëve me grada madhore nga Presidenti i ka kaluar Kryeministrit (përjashtuar Shefin e Shtabit të Përgjithshëm). Kjo pikë është kontradiktore me pikën c, pasi nënkupton edhe komandantët e Forcave (tokësore, detare, ajrore), që futen gjithashtu te statusi i oficerëve me grada madhore.

9. Në nenin 13,2.ë, që bën fjalë për përfaqësuesit ushtarakë të RSH, në shtabet dhe organizmat e tjerë ndërkombëtarë…” nuk është shprehur “…përveç atyre me gradë madhore”. Nënvizojmë se disa nga këto funksione p.sh., përfaqësuesi ushtarak në selinë e NATO-s, drejtori i marrëdhënieve Civilo-Ushtarake (CIMIC) në Komandën Supreme të Aleancës (SHAPE), janë po ashtu me grada madhore dhe, si të tilla, në ligjin ekzistues janë kompetencë e Presidentit dhe jo e ministrit të Mbrojtjes.

Së dyti, drafti ka parashikuar ndryshime, të cilat në optikën strategjike kanë konsekuenca kritike në ushtrimin e kompetencave kushtetuese të Presidentit, si dhe në balancën e ndarjes së pushteteve midis Parlamentit, Presidentit, Kryeministrit, si dhe autoriteteve të tjera të përcaktuara në projektligj. Marrja e këtyre atributeve dobëson ndjeshëm balancën e pushteteve të vendosura nga fryma dhe germa e Kushtetutës dhe e bën Presidentin një autoritet shumë të dobët në Forcat e Armatosura.

Projektligji ka një sfond dhe përmbajtje të qartë politike pasi, siç shihet më lart, drafti në shumicën e rasteve merr kompetencat e Presidentit/Kryetarit të Shtetit dhe i kalon këto pushtete te Ekzekutivi/Kryeministri. Kjo qasje ka një impakt kritik për politizimin e Forcave të Armatosura, duke u lënë shumicën e pushteteve dhe kompetencave brenda ekzekutivit (qeverisë), qasje kjo jo vetëm e gabuar, por edhe e rrezikshme. Duke e mbyllur qarkun brenda Ekzekutivit (që në shumicën e rasteve i përket një partie) për shumë vendimmarrje të rëndësishme në Forcat e Armatosura, nuk ka siguri se ç’mund të sjellë ky përqendrim i pushtetit. Në shtesë, nënvizoj se problemet/krizat me të mëdha në fushën e sigurisë strategjike etj. dhe jo vetëm, në vendin tonë kanë ardhur nga modeli i përqendrimit të pushteteve. Në mendimin tim, ligji ekzistues në fuqi ruan një balancë të mirëkontrolluar të pushteteve dhe i ka balancuar ato siç duhet.

Burimi i frymëzimit të këtij drafti është marrëveshja e vitit 2008 dhe besoj të gjithë dimë për çfarë po flasim. Të jem më i qartë; kjo marrëveshje ka ndryshuar formulën e zgjedhjes së Presidentit nga shumica e cilësuar prej 84 votash në shumicën e thjeshtë prej 71 votash, por ka shumë rëndësi të të qartësohet/kuptohet se në fushën e sigurisë strategjike nuk ka ndryshuar cilësimi që Kushtetuta i bën Presidentit të Republikës si Komandant i Përgjithshëm i Forcave të Armatosura. Po ashtu, nuk ka ndryshuar as lista e kompetencave të përcaktuara në ligj. Gjykoj se cilësimi që Kushtetuta i bën Presidentit si Komandant i Përgjithshëm nuk është “dekoratë honorifike”, por një përgjegjësi supreme kushtetuese për ta ushtruar këtë funksion nëpërmjet dispozitave të ligjit që po diskutojmë.

Po ashtu, nga pikëpamja “formale”, nuk më duket me vend që një ligj që përcakton kompetencat e Kuvendit, Presidentit, Kryeministrit dhe autoriteteve të tjera eprore, sipas nenit 169, pika 4 e Kushtetutës, të iniciohet dhe të draftohet në mënyrë të njëanshme nga një institucion i vartësisë së njërit prej autoriteteve, pra nga Ministria e Mbrojtjes në vartësi të Kryeministrit, por nga një grup ndërinstitucional me pjesëmarrje nga të tria stafet e këtyre pushteteve dhe autoriteteve të përcaktuar në projektligjin e propozuar (kreu I, neni 3).

Po ashtu, çmoj se do të duhej detyrimisht të konsiderohen edhe disa modele nga vendet e NATO-s, dhe me konkretisht duhet të bëhet një konsultim paraprak me NATO-n para miratimit. Kjo pasi Shqipëria është pjesë e sigurisë dhe mbrojtjes kolektive të Aleancës dhe e vendimmarrjeve strategjike në kuadër të nenit 5. Dhe për referencë mund të rekomandohen modelet e ngjashme të vendeve si Kroacia, Sllovenia, Vendet Baltike etj., ku kompetencat e Presidentit janë të përafërta me modelin e kushtetutës së RSH.

Në mbyllje, dëshiroj të sjell në vëmendjen e të gjithëve një traditë mjaft pozitive në fushën e vendimmarrjeve strategjike të sigurisë kombëtare: arritjen e konsensusit. Në dy dekadat e fundit, pothuaj të gjitha ligjet në fushën e sigurisë dhe mbrojtjes së vendit janë miratuar me shumicën dërmuese të votave në Parlament (pothuaj 100% të votave). Rishikimi i Mbrojtjes 2000, Strategjia e Sigurisë Kombëtare 2004, Strategjia Ushtarake 2007, Procesi i Planit të Veprimit për Anëtarësim në NATO, Ligji në fjalë i vitit 2000 dhe përmirësimet në 2004, Dokumenti i Rishikimit të Mbrojtjes 2013 etj. Kjo referencë është për t’u marrë shembull dhe kështu tejkaluar parcelizimin partiak/politik në çështjet e sigurisë strategjike, sidomos mbas anëtarësimit në NATO.

Përtej traditës, është vërtet për t’u përshëndetur procesi aktual i hartimit të Strategjisë së Sigurisë Kombëtare mbi një proces ndërinstitucional gjithëpërfshirës. Kjo eksperiencë duhet të zbatohet edhe në rastin e projektligjit në fjalë dhe të gjithë procesit të reformës së mbrojtjes. Kjo qasje gjithëpërfshirëse u përshëndet dhe u realizua edhe nga Presidenti Nishani në mbledhjen e fundit të Këshillit të Sigurisë Kombëtare.

Së treti, por jo nga rëndësia, vjen natyrshëm pyetja: A ka nevojë të rishikohet dhe përmirësohet ligji në fuqi? Ligji në fuqi ka nevojë kritike për t’u rishikuar dhe përmirësuar. Krahas frymës ndërinstitucionale, konsensusit, rivendosjes së mekanizmit të kontrollit dhe balancës midis autoriteteve të komandimit dhe drejtimit të Forcave të Armatosura dhe çështjeve të tjera të shprehura më sipër, gjykoj që ky ligj mund dhe duhet të adresojë edhe çështjet e mëposhtme të komandimit dhe drejtimit të Forcave të Armatosura:

1. Marrëdhëniet midis autoriteteve kombëtare të komandimit dhe drejtimit strategjik të Forcave të Armatosura dhe autoriteteve/organizmave të lartë të mbrojtjes kolektive të Aleancës. Cilat nga autoritetet kombëtare të RSH i ka pushtetet për pjesëmarrje dhe vendimmarrje në samitet e Aleancës, në vendimmarrjet e Këshillit të Atlantikut të Veriut, në ministerialet apo komitetet e larta të Aleancës, për çështje të sigurisë dhe mbrojtjes kolektive?

2. Komandimi dhe drejtimi i FASH gjatë aktivizimit të nenit 5 të mbrojtjes kolektive nga Aleanca. Pra, ligji duhet të përcaktojë qartë kush e ka autoritetin në këtë rast për transferimin e drejtimit operacional të forcave tona të deklaruara për komandat e Aleancës. Po ashtu, duhet të adresohet qartësisht edhe për operacionet jashtë nenit 5 se kush e ka këtë autoritet.

3. Ndërkohë që për kufizime kapacitetesh, misioni i policimit ajror përmbushet nga NATO, gjykoj që do të duhet që në perspektivë të përcaktohen dhe adresohen në ligj cilat do të jenë autoritetet e komandim-drejtimit, sidomos për rastet renegate.

4. Autoritetet dhe pushtetet për komandimin dhe drejtimin gjatë planifikimit, stërvitjes dhe menaxhimit të krizave në kuadër të NATO-s mund të përcaktohet në këtë ligj. Kjo çështje ka rezultuar me probleme deri tani dhe konkretisht në një paqartësi ligjore kjo përgjegjësi është drejtuar/mbuluar nga MPJ, por kjo duhet të adresohet në ligj.

5. Mund të konsiderohet ngritja e një zyre/agjencie/sekretariati për monitorimin, vlerësimin dhe koordinimin e sistemit të sigurisë kombëtare, e cila mund të adresohet në projektligj, siç shprehen organet e tjera këshillimore pranë autoriteteve. Menaxhimi i integruar (jo i parealizuara) të çështjeve strategjike të sigurisë është një praktikë bashkëkohore, racionale dhe mjaft relevante për t’u aplikuar në vendin tonë dhe jo vetëm në këtë fushë.

6. Mund dhe duhet të adresohet cili është autoriteti i inicimit dhe zhvillimit të rishikimit strategjik të mbrojtjes, i cili do të bëhet mbi baza periodike, si një eksperiencë e suksesshme e finalizuar në mes të vitit 2013 në vendin tonë, në bashkëpunim me SHBA.

7. Tek autoriteti i Shefit të Shtabit të Përgjithshëm mund të vihet plani afatgjatë i zhvillimit të Forcave të Armatosura, po ashtu edhe mbajtja dhe përditësimi i një database (inventar elektronik) për komponentin rezervë (roster) të FASH.

Në përmbyllje të vlerësimeve mbi projektligjin, po i referohem një analisti të lartë në fushën e sigurisë së SHBA, i cili e konsideron “të shëndetshëm” realitetin e funksionimit në harmoni të balancës së pushteteve që nuk janë “nga njëra anë”, duke e vlerësuar kështu edhe si një mekanizëm/shkollë jo vetëm për fushën e sigurisë, por edhe për demokracinë në tërësi.

Nga ana tjetër, nuk mundet të mos e shpreh, se ndiej keqardhje profesionale për tensionimet që synohen të krijohen me këtë çështje. E konsideroj me vend të perifrazoj kryetarin e Parlamentit, z. Ilir Meta, që afërisht u shpreh se “nuk ka vend për protagonizëm të ekzagjeruar mbi çështjet e sigurisë kombëtare”. Aq më tepër që ky protagonizëm vjen në disa raste nga personazhe me ekspertizë/eksperiencë jo të ndriçuar (për të mos thënë periferike) dhe në disa raste nga personazhe me qasje konfliktuale dhe përjashtuese. Personalisht jam shpresëplotë që keqkuptimet, mentalitetet, fryma konfliktuale dhe, bashkë me to, edhe përqasjet irracionale do të tejkalohen.