Auditimi përmes KLSH dhe të ardhurat tatimore

Nga Zef Preçi, botuar në Panorama Online, 26 prill 2014

Përvoja botërore na mëson se auditimi i jashtëm është ajo formë e auditimit që kryhet nga një palë e tretë me qëllim, midis të tjerave dhe kryesisht verifikimin që deklaratat financiare janë paraqitur në mënyrë korrekte. Në nivel qeveritar, auditimi i jashtëm, si rregull, përfshin një rishikim të buxhetit, shpërndarjen e fondeve dhe të shpenzimeve aktuale, për t’u siguruar që të ardhurat dhe shpenzimet buxhetore janë përpiluar, menaxhuar dhe raportuar në mënyrë korrekte. E veçanta e këtij auditimi lidhet me paanshmërinë e këtij procesi dhe kjo shërben për t’i siguruar taksapaguesit që fondet buxhetore janë shpenzuar në përputhje me ligjin, ndërsa të ardhurat nuk kanë qenë planifikuar nën apo mbi nivelin potencial fiskal të ekonomisë së vendit.

Në rastin e vendit tonë, rolin e udhëheqjes metodologjike për të gjithë piramidën e auditimit dhe auditit të jashtëm për sektorin publik (qeverinë), e luan Kontrolli i Lartë i Shtetit (KLSH), një institucion kushtetues i krijuar mbi bazën e transformimit të institucionit me të njëjtin emër, nga periudha e ekonomisë së centralizuar. Më herët, kësaj jave, komisionet e përhershme të Kuvendit filluan diskutimin e disa amendimeve në ligjin organik të KLSH, amendime që kanë qenë prezantuar rreth një vit më parë, por që nuk gjetën mbështetjen e duhur dhe as u përfshinë në axhendën e punimeve të Kuvendit nga maxhoranca e mëparshme qeverisëse. Ndër çështjet e shumëdebatuara dhe për të cilën dëshiroj të jap ndihmesën time modeste për sqarimin e përmbajtjes, është edhe problemi nëse KLSH duhet të auditojë ose jo Drejtorinë e Përgjithshme të Tatim-Taksave dhe drejtoritë rajonale tatimore, d.m.th. edhe grumbullimin e të ardhurave buxhetore (përveçse të shpenzimeve, që është edhe një funksion i gjithëpranuar i veprimtarisë së këtij institucioni).

Siç dihet, qysh nga mesi i vitit 2009, DPT ka refuzuar sistematikisht auditimet nga KLSH, duke bërë që veprimtaria e këtij institucioni, në këndvështrimin e auditimit, të mbetet subjekt vetëm i inspektimit të vet dhe atij të Ministrisë së Financave. Në fakt, sipas shtypit të kohës dhe raporteve vjetore të mëvonshme të KLSH në Kuvendin e Shqipërisë, rezulton se KLSH kishte bërë “kallëzimin penal ndaj 10 punonjësve tatimorë”, duke pretenduar shifra të mëdha abuzimesh (diku rreth 20 milionë dollarë amerikanë), ndërsa DPT kishte refuzuar përfshirjen e mëtejshme të KLSH në këtë auditim, duke e konsideruar si të drejtë të tij të ligjshme të njësisë së vet të inspektimit tatimor.

Mbas kësaj, KLSH i është drejtuar gjykatës (2010) dhe as sot e kësaj dite nuk ka një vendim përfundimtar të kësaj të fundit për qartësimin dhe zgjidhjen e konfliktit në fjalë. Domethënë, gjatë gati pesë viteve të fundit, marrëdhëniet institucionale ndërmjet KLSH dhe DPT mbeten “të ngrira” dhe ishte pikërisht amendimi i ligjit organik për KLSH që solli në vëmendjen e ligjvënësve dhe të opinionit publik këtë “kontradiktë kompetencash” në fushën e auditimit. Në vijim të këtij shënimi dëshiroj të ndalem në analizën e qëndrimit të secilës pale, si dhe të formuloj mbi këtë bazë një rekomandim që shpresoj të jetë sadopak i dobishëm në debatin parlamentar në proces rreth kësaj çështjeje.

Së pari, DPT ishte dhe është plotësisht në të drejtën e saj që KLSH nuk ka dhe nuk duhet të ketë tagër në auditim dhe as akses në të dhënat individuale, konfidenciale ose jo, të sipërmarrjeve private vendase apo të huaja, që ushtrojnë veprimtarinë e tyre të biznesit në territorin e Republikës së Shqipërisë. Kjo për faktin se ligji mbi procedurat tatimore (duke përfshirë edhe amendimet në proces që nuk janë miratuar ende), parashikon qartë nocionin e kontrollit tatimor dhe procedurat përkatëse të ushtrimit të tij, gjë që është detyrë funksionale e këtij institucioni dhe njësive përbërëse/vartëse të tij. Po ashtu, çfarëdo dublimi i detyrave të inspektimit tatimor nga ana e KLSH dhe aksesi i inspektorëve të tij në të dhënat individuale të bizneseve të regjistruara ligjërisht (në procesin e ushtrimit të biznesit, d.m.th. gjatë vitit ushtrimor), është humbje kohe dhe një kosto e panevojshme për taksapaguesit shqiptarë, ashtu sikurse respektimi i natyrës konfidenciale të të dhënave të bizneseve është e garantuar me kuadër ligjor të posaçëm. Në të njëjtën kohë, DPT gabon dhe kundërshtimi i saj, sipas mendimit tim, është i pathemelte në faktin se aspektet e planifikimit të të ardhurave tatimore, të metodave të përdorura nga kjo agjenci për të mbledhur tatime-taksat, të ndikimit që këto metoda kanë mbi bizneset etj., që të marra se bashku, përmblidhen nën nocionin “matje e performancës së grumbullimit të të ardhurave shtetërore”, janë një detyrë themelore e rëndësishme, me interes publik që duhet t’i përcillet ligjvënësit, dhe në këtë mënyrë edhe sovranit, përmes KLSH-së. Kjo sepse KLSH nuk mund të kryejë dhe as kryen kontroll tatimor në subjektet e veçanta, por vetëm në nivel administrativ (drejtori e përgjithshme dhe drejtori rajonale), d.m.th. kryen auditim të organeve tatimore lidhur me mënyrën se si ata kanë planifikuar (taksuar) bizneset dhe si kanë vepruar në vjeljen e detyrimeve tatimore, pra në plotësimin e detyrës së sigurimit të të hyrave në buxhet. Një veprimtari e tillë e KLSH-së kurrsesi nuk duhet të konfondohet me vizitat tatimore (përndryshe inspektime), qofshin këto rutinë (d.m.th. të njoftuara më parë shkresërisht) ose të befasishme (pa njoftim paraprak), në subjekte që kryejnë dhe duhet të kryejnë njësitë përkatëse të organeve tatimore.

Së dyti, KLSH, me ose pa dashje, në përpjekjet për përfshirjen e DPT në projektligjin e amenduar për KLSH që po diskutohet këto ditë si “subjekt të zakonshëm të auditimit”, edhe pse kjo është një praktikë e trashëguar nga e shkuara e afërt, e pranuar thelbësisht në frymën kushtetuese të rolit të këtij institucioni dhe të pritshmërive të taksapaguesve nga ky proces lidhur jo vetëm me grumbullimin e të ardhurave në buxhet, por dhe me madhësinë dhe afatin e tyre, duke ndikuar në ritmet e zhvillimit ekonomiko-shoqëror të vendit. Në këtë mënyrë, taksapaguesit shqiptarë “kënaqin” interesin e tyre për matjen dhe vlerësimin e ecurisë së procesit të normalizimit të sektorit informal të ekonomisë sonë kombëtare (të shprehur në uljen e evazionit fiskal dhe mosapagimit të detyrimeve për sigurimet shoqërore e shëndetësore), për vlerësimin e qartë të ecurisë së grumbullimit të të ardhurave fiskale në raport me kapacitetin fiskal të vendit dhe jo të lojës subjektive me “plane” të të ardhurave tatimore që “rishikohen” në mes të vitit fiskal apo në mbarim të tij për të përputhur artificialisht mosmbledhjen e taksave (përndryshe të evazionit) me faktin e pritshëm në vitin përkatës. Opinioni publik dhe vetë ligjvënësit janë dhe duhet të jenë më të interesuar për të njohur faktorët përcaktues që kanë sjellë rezultatet e arritura në grumbullimin e të ardhurave fiskale, faktorë të tillë si: efektet e rritjes së taksave (kur ka rritje të tyre) apo rialokimit të tyre ndërmjet grupeve apo të sektorëve të ndryshëm të veprimtarisë së biznesit, rritjen e shënuar për shkak të ngushtimit të infomalitetit etj. D.m.th. janë të interesuar për një performancë në rritje të ecurisë së grumbullimit të të ardhurave fiskale shumë më tepër se për “përputhshmërinë me ligjin” në shpenzimin e parave publike apo të kredive e huave shtetërore nga ana e institucioneve publike. Në këtë mënyrë shpresoj se edhe Kuvendi do të rrisë përgjegjshmërinë në ushtrimin e funksioneve të veta kontrolluese mbi baza të shëndosha kushtetuese mbi qeverinë, duke shmangur sa të jetë e mundur debatin shterpë politik, siç jemi mësuar të shohim deri më sot kur diskutohen dhe miratohen raportet vjetore të KLSH-së (edhe pse hartimi i buxhetit të shtetit ishte dhe mbetet ligji më i rëndësishëm politik në kohë paqeje në cilindo shtet demokratik). Por përfshirja e KLSH në auditimin DPT dhe drejtorive rajonale tatimore në dimensionin e sqaruar më sipër, do të jetë një ndihmesë e madhe edhe për vetë qeverinë, pasi kjo e fundit do të ketë mundësi kështu të çlirohet nga “sindroma e bashkisë” d.m.th. nga mentaliteti i shpenzimit me çdo kusht të parave publike dhe të borxheve që merren për të mbështetur programin e vet politiko-qeverisës, por do të fokusohet më mirë në rrugët e krijimit dhe të grumbullimit të këtyre të ardhurave, pa dyshim duke evidentuar dhe përgjegjësitë përkatëse, dhe mandej në drejtimet e destinimit të shpenzimeve publike.

Së treti, në vlerësimin tim, me gjithë punën e bërë nga vetë KLSH, përsëri mbetet mjaft për të bërë në drejtim të rritjes së bashkëpunimit institucional të këtij institucioni, me institucionet e tjera shtetërore dhe posaçërisht me Ministrinë e Financave. Kjo sepse praktikat e qeverisjes së mirë dhe përvoja pozitive e grumbulluar nga vetë KLSH gjatë viteve të fundit, sugjerojnë nga njëra anë fokusimin e veprimtarisë së këtij institucioni në problematiken gjithnjë e më komplekse në nivel makro që po shfaq ekonomia jonë kombëtare, ashtu edhe në konsiderimin nga ana e Ekzekutivit të raporteve të KLSH, si një ndihmesë e dobishme në luftën ndaj korrupsionit, me qëllim parandalimin e përdorimit ineficient të parave publike, pengimin e vjedhjes dhe ngushtimin e evazionit të gjerë fiskal, që kjo ekonomi vazhdon të vuajë në mënyrë konstante, sidomos gjatë periudhës së krizës ekonomike që po kalojmë.

Në këtë mënyrë, përfshirja e KLSH në auditimin e DPT dhe drejtorive rajonale tatimore, duke shmangur “kontaktet” e drejtpërdrejta të inspektorëve të KLSH me subjektet tatimore, me kufizimet e sugjeruara në këtë shënim (d.m.th. në nivel makro, institucional), nuk duhet parë si çështje e vullnetit personal apo të pushtetit diskrecional të titullarit të këtij institucioni, as si çështje e marrëdhënieve apo (mos)pëlqimit nga titullari i dikasterit të financës (apo më keq i Kryeministrit të radhës për titullarin e KLSH-së). Kjo çështje, ishte dhe mbetet çështje e respektimit të “ndarjes dhe balancës” së pushteteve, siç parashikon Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë, çështje e ndërtimit të besimit reciprok apo të “bashkëjetesës” ndërmjet institucioneve të shtetit në funksion të mirëqeverisjes. Është kjo arsyeja se, sipas mendimit tim, rreth këtyre çështjeve dhe opsioneve të ndryshme në formulimet juridike përkatëse, nevojitet më shumë debat publik dhe në rrethet akademike, të ekspertëve etj., më parë se të kryhet vendimmarrja politiko-juridike për amendimet përkatëse në ligjin organik që rregullon veprimtarinë e KLSH-së.

Sipas mendimit tim, është në nderin dhe në përgjegjësinë e Kuvendit të Shqipërisë të dalë nga zgjedhjet e vitit 2013 që me maturi të rrisë llogaridhënien përpara tij të të gjitha institucioneve kushtetuese dhe atyre të krijuara me ligj të veçantë, duke filluar me qeverinë dhe me KLSH si oponentin kushtetues të performancës fiskale dhe buxhetore të saj. Kjo është po aq e rëndësishme edhe për t’iu dhënë përgjigje opinioneve që refuzimin për përfshirjen e KLSH në auditimin e DPT e shohin si përpjekje për mbajtjen të izoluar të këtij institucioni, në një kohë që formalizimi i ekonomisë mbetet ndër sfidat kryesore për funksionimin e shtetit ligjor, për sukses në luftën kundër korrupsionit etj. Apo nëse amendimet ligjore që janë ndërmarre kohët e fundit, shumëkush i sheh si mjet “legal” për të rritur përqendrimin e pushtetit – një prirje e përhershme me pasoja lehtësisht të parashikueshme e marrëdhënieve ndërmjet qeverisë dhe pjesëve apo “gjymtyrëve” të tjera të shtetit. Më keq akoma, nëse frika për zbulimin në publik të privilegjeve fiskale (përndryshe “evazionit fiskal me licencë”), që kanë gëzuar (e që fatkeqësisht gëzojnë edhe sot e kësaj dite) një numër përfaqësuesish politikë (në kushtet e një konflikti të hapur interesi), i shtyn këta të fundit dhe ndoshta edhe maxhorancën në tërësi, që të mbajë qëndrime të ngurta në këtë debat, që nxitin hermetizimin e mëtejshëm të DPT, duke lënë kështu jashtë transparencës për publikun dhe gjykimit të tij për tatimet-taksat – një ndër sektorët më problematikë, në të cilin ende mungon vija e qartë ndarëse midis evazionit dhe korrupsionit, gjatë të gjithë periudhës së tranzicionit tonë drejt ekonomisë së tregut dhe të shoqërisë së lirë.