Një shtrirje kohore për përfshirje

Nga Rexhep Meidani, botuar në Panorama Online, 23 prill 2014

Më 8-9 prill, Manuel Valls, Kryeministri i ri i Francës, shpalli programin politik-qeverisës para Asamblesë dhe Senatit. Aty ai preku dhe projektin e reformës territoriale. Në lidhje me këtë të fundit, ai foli, midis të tjerash, për eliminimin e departamenteve, por dhe njëfarë “Bing Bang”-u të kolektiviteteve (bashkësive) territoriale.

Reagimi senatorial

Një projekt i tillë shkaktoi një reagim të menjëhershëm të mjaft senatorëve. Përfaqësues të radikalëve të majtë, PS-së dhe UMP-së (Unioni për një Lëvizje Popullore në qendrën e djathtë), e denoncuan këtë deklaratë “brutale” të Kryeministrit francez, të padiskutuar më parë me asamblenë e departamenteve franceze. Për ta, struktura vendore qeverisëse në nivel departamenti është mjaft e konsoliduar dhe efektive, sidomos në zonat rurale ku qendrat qeverisëse të rajoneve janë mjaft larg, dhe vetë komunat nuk kanë kapacitete të mjaftueshme për marrjen e kompetencave të këshillave të përgjithshëm të departamenteve. Gjithashtu, sipas tyre, një reformë e tillë, me shtim të mëtejshëm metropolesh, konsiderohet si një shkelmim, si goditje e sukseseve të arritura, një “vendosje dinamiti” në vetë procesin e decentralizimit. Por, edhe Presidenti Holand (Francois Hollande), pak kohë më parë, më 18 janar, u shpreh se “nuk ishte në favor të eliminimit të thjeshtë dhe të pastër të departamenteve”…

Pak fjalë për qeverisjen vendore në Francë.

Franca konsiderohet si shtet unitar, ku qeveria vendore me nënnivelet e saj (rajonet, departamentet e komunat) gëzon kompetenca te të cilat nuk mund të ndërhyjë qeveria qendrore, edhe pse shteti francez konsiderohet tepër i centralizuar. (Në fakt, çdo departament drejtohet nga prefekti i emëruar nga qeveria qendrore, krahas Këshillit të Përgjithshëm të zgjedhur në nivel lokal). Në vitin 1982, në Francë u miratua një ligj mbi decentralizimin, nëpërmjet të cilit iu dhanë zyrtarëve vendorë disa fuqi shtesë administrative e fiskale; ndërsa më 1986, këshillat rajonalë u zgjodhën për herë të parë në mënyrë të drejtpërdrejtë. Në mars 2003, një rishikim kushtetues ndryshoi në mënyrë thelbësore bazën ligjore duke e rritur shkallën e decentralizimit, por dhe shtimin e kompetencave për qeverisjet vendore. Megjithatë, edhe pas këtyre ndryshimeve Franca mbetet një ndër vendet më të centralizuara në Europë e botë. Njësitë administrative të qeverisjes vendore në Francën metropolitane (në Europë) përbëhen nga 36 000 komuna, secila e drejtuar nga një këshill vendor dhe një kryetar. Ato janë të grupuara në 96 departamente, të qeverisur secili nga një Këshill i Përgjithshëm dhe Presidenti (kryetari) i tij. Vetë departamentet në Europë janë të grupuar në 22 rajone, secili i drejtuar nga një Këshill Rajonal dhe Presidenti i tij, por ama me një autoritet legjislativ të vagët. Krahas taksave të veta, një kontribut të dukshëm (edhe pse në rënie) ka edhe qeveria qendrore në buxhetin e rajonit, që administrohet nga Këshilli Rajonal. (Në fakt, në përputhje me rritjen e shkallës së decentralizimit dhe të kompetencave, që nga viti 1986 u vendos zgjedhja e drejtpërdrejtë e Këshillit).

Si institucion, Këshilli i Përgjithshëm, në çdo departament, është konceptuar në vitet 1790, gjatë Revolucionit Francez. Në total, sot në Francë ka mbi 4000 anëtarë të këtij lloj këshilli (këshilltarë). Vetë këshilltari (i departamentit) duhet të ketë një moshë mbi 21 vjeç dhe duhet të jetojë ose të paguajë taksa në lokalitetin ku ai (ajo) zgjidhet. Në Këshillin e Përgjithshëm debatohen e miratohen ligje mbi çështje të departamentit. Vetë Këshilli mblidhet të paktën 3 herë në vit. Ai zgjedh presidentin e tij për një mandat 3-vjeçar. Po ashtu, ai është përgjegjës për punësimin, tokën, strehimin, transportin publik, garanton mbështetje për shkollën dhe lehtësi të tjera publike. Por jo të shpalosë në këto detyra militantizëm e “vullnet politik” të njëanshëm. Në raste mosfunksionimi, qeveria qendrore mund ta shpërndajë Këshillin, por kjo ka ndodhur vetëm një herë në Republikën e Pestë. Sidoqoftë, ky këshill i ka rritur fuqitë e tij në procesin e decentralizimit në 30 vjetët e fundit. Tri qytete kryesore, Parisi, Lioni e Marseja, kanë statut të veçantë. Vetë Parisi konsiderohet në të njëjtën kohë komunë dhe departament me Këshillin e tij, të zgjedhur njëkohësisht me këshillat e tjerë komunalë, por që operon edhe si Këshill i Përgjithshëm. Po ashtu, këto 3 qytete janë ndara në njësi më të vogla – arrondissement (si minibashkitë në qytetin e Tiranës), që drejtohen nga Këshilli dhe kryebashkiaku përkatës. Dhe, së fundi, përsa u përket pjesëve jashtë Europës, ato janë dy llojesh: 4 rajone të përtej detit (me organizim të ngjashëm me atë në Francën europiane), ku aplikohet legjislacioni i BE-së dhe territoret me autonomi shumë më të madhe (që nuk konsiderohen pjesë e BE-së, por kanë marrëveshje asociimi me këtë të fundit). Sidoqoftë, edhe territoret franceze përfaqësohen në të dy dhomat legjislative dhe marrin pjesë në zgjedhjen e Presidentit francez.

      Së fundi, nivelet e ndryshme të administrimit në qeverisjen vendore kanë detyra të ndryshme dhe ndajnë disa përgjegjësi të përbashkëta. P.sh., në fushën e edukimit, komunat merren me administrimin e shkollave fillore, departamentet me nivelin e parë të shkollave të mesme dhe rajonet për nivelin e dytë të këtyre shkollave, përfshirë deri universitete e struktura kërkimore, Por, ato merren vetëm me ndërtimin, funksionimin e mirëmbajtjen apo furnizimin e pajisjeve dhe materiale të tjera të përdorimit të përditshëm, jo me programet mësimore e personelin e mësimdhënies, që u takojnë Ministrisë së Edukimit.

Eliminimi i departamenteve.       

Sipas “Le Monde” (13-14 prill 2014), përballë reagimit të një komuniteti senatorësh, që përbëjnë dhe 10% të presidentëve të këshillave të përgjithshëm, Kryeministri Valls u detyrua ta qetësonte situatën duke garantuar që gjithçka do të arrihet në kuadër të një “debati të gjatë”, “pa vepruar brutalisht, po ama, dhe pa iu shmangur përgjegjësive”. Aq më tepër që bëhet fjalë jo vetëm për riorganizim territorial, por dhe për një fazë të re decentralizimi, që shoqërohet dhe me ndarje rajonesh. Po ashtu, eliminimi i një niveli të kolektiviteteve lokale kërkon një reformë kushtetuese, gjë që nuk duket e lehtë: kërkohet një shumicë prej tre të pestash e Kongresit – mbledhjes së përbashkët të deputetëve e senatorëve – që të mund të arrihet kuorumi i ndryshimeve kushtetuese. (Në fakt, në mënyrë eksplicite Kushtetuta flet për ndarjen administrative, më saktë për administratën përkatëse, por jo për Këshillin e Përgjithshëm dhe kompetencat e tij). Sidoqoftë, duke ndier mjaft vështirësi konkrete, Kryeministri ka fiksuar si afat për reformën vitin 2021, pra një periudhë 7-vjeçare. Dhe ka të drejtë. Nuk mund të kalohet nga një gjendje A në një gjendje B pa një fazë ndërmjetëse gëlltitjeje e tretjeje; siç do të jetë, p.sh., rishpërndarja e kompetencave të departamenteve te kolektivitetet e tjera. Problem më vete është kjo rishpërndarje në zonat rurale, përfshirë aty aspektin e solidaritetit dhe subsidiaritetit, sidomos në rastin e territoreve dhe kolektiviteteve të komunave të vogla, që do të zëvendësojnë departamentet dhe do të marrin kompetencat e këtyre të fundit. Nga ana tjetër, rritja e fuqisë së rajoneve, në një kohë të parë kërkon bashkimin e shumë detyrave ekzekutive territoriale dhe të njerëzve në krye të tyre. Kështu duhet parë edhe detyrimi në përputhje me ligjin e reformës territoriale të vitit 2010, ku kërkohet vota e asambleve të të zgjedhurve. Bile, në rastin kur përfaqësuesit vendorë në nivel rajonal nuk angazhohen në një rrugë të tillë, qeveria do të detyrohet të propozojë një hartë konkrete rajonesh pas zgjedhjeve vendore të vitit 2015, që do të krijohen vetëm në janar të vitit 2017. Në mënyrë të ngjashme me rajonet do të vizatohet edhe harta e komunave dhe e kolektiviteteve (bashkësive) të tyre. Në kuadër të eliminimit të këshillave të përgjithshëm këto kolektivitete (bashkësi) duhet të zmadhohen duke marrë detyra të lëna prej departamenteve, p.sh., në kulturë, sport, argëtim etj. E thënë shkurt, nëse realizohet kjo reformë në periudhën 7-vjeçare të propozuar, Franca do të arrijë të artikulojë qeverisjen e saj vendore nëpërmjet rajoneve dhe kolektiviteteve të komunave.

A nuk duhet të planëzohet një dinamikë e kujdesshme si ajo franceze?

Edhe në Shqipëri, në thelbin e organizimit territorial-administrativ është procesi i decentralizimit (transferimi me ligj i autoritetit dhe burimeve nga pushteti qendror në atë vendor). Me të lidhen ngushtë dhe shërbimet që u ofrohen qytetarëve. Në thelb, në organizimin e qeverisjes vendore duhet të alternohet decentralizimi me subsidiaritetin (shërbimet e funksionet të kryhen sa më pranë qytetarëve), autonomia lokale (e drejta e ndërmarrjes së nismave me interes publik vendor për çdo çështje që nuk ndalohet me ligj ose që nuk i është dhënë ekskluzivisht me ligj një organi tjetër shtetëror), me kompetencën (zotësinë për të vepruar dhe nxjerrë akte), por dhe ndarja e përgjegjësive. Në fakt, Shqipëria e nisi procesin e decentralizimit të qeverisjes për 4 aspektet kryesore: atë politik, ekonomik, fiskal e administrativ. Faza e parë e tij me fokus decentralizimin politik mundësoi kalimin nga dekoncentrimi në decentralizim, përfshirë dhe konceptimin kushtetues të njësive të qeverisjes vendore. Në këtë fazë, decentralizimi fiskal pati një rol dytësor ndaj decentralizimit politik. Faza e dytë e ka zanafillën në vitin 1999 me shpalljen e Strategjisë Kombëtare të Decentralizimit dhe Autonomisë Lokale, kur pas përfshirjes në kushtetutë, u institucionalizuan qarqet si niveli i dytë i qeverisjes vendore. Vetë reforma e decentralizimit u çua më përpara pas miratimit të Kartës Europiane të Vetëqeverisjes Vendore. Megjithatë, ndryshe nga mjaft vende europiane, në Shqipëri copëzimi mbeti i madh. Kemi kështu 385 njësi të qeverisjes vendore: 373 njësi vendore të nivelit të parë (308 komuna dhe 65 bashki) dhe 12 qarqe apo njësi vendore të nivelit të dytë (që zëvendësuan 36 rrethet, dhe grupuan në territoret e tyre një numër të caktuar njësish të nivelit të parë).

Sot mund të flitet për një fazë të tretë të procesit të decentralizimit, me komponent kryesor konsolidimin rajonal të tij. Mbi të gjitha, duhet shmangur shpalosja apo fragmentarizmi territorial, që në procesin e migrimeve intensive të popullsisë ka cenuar dhe thelbin e parimit të subsidiaritetit, vetë efektivitetin e shërbimeve, cilësinë e tyre, mundësitë e shtrirjes së tyre te çdo qytetar. E thënë ndryshe, për ta kryer me sukses këtë fazë të tretë kërkohet një ndryshim rrënjësor në përputhje me shpërndarjen aktuale të popullsisë dhe vetë evolucionit social-ekonomik të zonave të ndryshme. Në fakt, për shkak të copëzimit, migrimit të shpejtë nga zonat rurale në ato urbane, nga qytetet e vogla në qytetet e mëdha, por dhe emigrimit, në shumicën e njësive vendore mungon kapaciteti administrativ, realizues, teknik e projektues. Në këto kushte, është bërë i domosdoshëm reformimi i qeverisjes vendore, ndryshimi i modelit të qeverisjes nëpërmjet palosjes më të mirë territoriale, d.m.th. dhe riorganizimit tërësor territorial. Në kuadër të një reformimi të tillë, në rrafshin e planifikimit, menaxhimit, politikave të zhvillimit e trajtimit ekonomik-financiar mund të arrihet një epërsi më e madhe në mjaft veprimtari shërbimi, duke ulur dhe koston e tyre. Edhe qytetarët bëhen më të interesuar në pjesëmarrjen tyre në proceset politike, që lidhen me qeverisjen vendore, vetë demokracinë lokale. Një prioritet tjetër për njësitë vendore është reduktimi i pabarazisë në të ardhura, shpenzime e investime, jo vetëm për të minimizuar presionin financiar qendror, por dhe për të zvogëluar zhbalancimet e mospërputhjet mes kufijve administrativë e zonave ku ofrohen shërbimet. Për këto arsye, në disa studime e propozime të kohëve të fundit flitet për një reduktim të dukshëm të numrit të njësive në të dyja nivelet e qeverisjes vendore. (Sidoqoftë, një reduktim i tillë mund të vlejë vetëm si fazë e parë drejt një të ardhme më palosëse e kompakte, me zgjerime e bashkime të tjera, akoma më të studiuara dhe me konsensus më të lartë). Nga ana tjetër, efektiviteti social-ekonomik duhet të vendoset në themelin e reformës, por jo llogaritjet e lojërat e vogla politike-elektorale. Por, edhe në këtë fazë, konsensusi politik imponohet nga neni 108/2 i  Kushtetutës, sipas të cilit: “Ndarjet administrative- territoriale të njësive të qeverisjes vendore caktohen me ligj mbi bazën e nevojave e të interesave të përbashkëta ekonomike dhe të traditës historike. Kufijtë e tyre nuk mund të ndryshohen pa u marrë më parë mendimi i popullsisë që banon në to”. Është ky konsensus që shmang përplasjet dhe e bën shumë më mundshme dhe të aplikueshme vetë reformën dhe përfundimet e saj. Por, po aq i rëndësishëm është dhe përcaktimi ligjor i periudhës kalimtare nga një model qeverisës në tjetrin, sidomos për kohën konkrete, për rishpërndarjen e detyrave dhe të kompetencave…