Dritëhijet e rindarjes territoriale

Nga Artan Hoxha, botuar në Panorama Online, 24 mars 2014

REFORMA E DECENTRALIZIMIT DHE KUFIJTË E NJËSIVE VENDORE

Bashkitë dhe komunat (B/K), gjithsej 373 njësi, e si nivel i parë i qeverisjes vendore, ushtrojnë sot funksione qeverisëse që burojnë nga Kushtetuta dhe ligji kuadër i vitit 2000. B/K e sotme janë shumëfish më autonome, më autoritare dhe më efektive se ato të para vitit 2000, aq sa krahasimi do të ishte i pakuptimtë. Decentralizimi në këtë nivel të parë ka ecur në tërësi e përgjithësisht mirë deri nga viti 2009, por mbeti thuajse vendnumëro në katër vitet e fundit.

Këshillat e qarqeve (Q), gjithsej 12, me gjithë përpjekjet e bëra ndër vite, nuk arritën të zhvillojnë mjaftueshëm rolin e përkufizuar nga Kushtetuta.

Idetë e rishikimit të kufijve dhe numrit të B/K/Q kanë qarkulluar edhe para vitit 2000 edhe gjatë gjithë viteve të mëpastajme të zbatimit të decentralizimit, por, pavarësisht se çfarë thuhet sot për propagandë, kufijtë aktualë nga shumica dërrmuese e aktorëve të përfshirë – qeveri, opozitë, qeverisje vendore, shoqëri civile, institucione ndërkombëtare – nuk janë konsideruar pengesë e qenësishme për ecurinë e decentralizimit dhe arritjen e rolit shoqërisht të dëshirueshëm të qeverisjes vendore ndaj, nismat dhe idetë për ndryshimin e kufijve nuk fituan vëmendje.

VARIANTET E PROPOZUARA KËTA MUAJ

Në këta muajt e fundit, maxhoranca ka ndërmarrë nismën për ndryshimin e kufijve dhe numrit të B/K/Q. Ajo tregohet e kujdesshme që të mos bëjë me dije idenë e saj. Por, duke konsideruar pikënisjen metodike të ushtrimit për kufijtë që fillon me rrethin – gjithsej 36 – e duke vazhduar me logjikën se shumë nga rrethet aktuale mund të funksionojnë si njësi vendore qeverisëse e nivelit të parë (bashki e re) dhe vetëm disa nga rrethet do të duhet të ndahen në 2-3 njësi për t’u konsideruar secila bashki, në fund do të rezultonte një numër që do të luhatej në intervalin 40-60 bashki të reja, me gjasa një numër rreth 50 të këtilla, që do të zëvendësonin 373 B/K e sotme. Nuk dihet ende ideja e maxhorancës lidhur me dimensionet dhe numrin e qarqeve, por me siguri që ajo luhatet mes variantit me 4-6 qarqe dhe variantit të eliminimit të tyre.

ShtetiWeb, një organizatë joqeveritare (OJQ), ka dalë me propozimin e 88 bashkive + Tirana e Zgjeruar e me status të veçantë dhe 5 Rajone (R) me kryetar dhe këshill të zgjedhur drejtpërdrejt, që zëvendësojnë 12 qarqet.

Co-Plan, një tjetër OJQ, ka propozuar variantin me 4 dhe 6 Rajone si nivel i dytë apo i ndërmjetëm qeverisjeje, i cili përthith kompetenca kryesisht nga qeverisja qendrore, organet e të cilit, pas një faze tranzitore katërvjeçare me statusin e agjencive të krijuara me urdhër administrativ, formësohen përmes zgjedhjeve direkte. Co-Plan nuk është kuturisur në rishikimin e kufijve të bashkive/komunave të sotme.

Shoqata e Komunave propozon dhe ngulmon për një variant me rreth 160 bashki/komuna, ruan 12 qarqet e sotme, si dhe një proces të butë e të ngadaltë të kalimit nga ndarja e sotme në të renë.

PRITSHMËRITË JOREALISTE MBI EFEKTET E NDRYSHIMIT TË KUFIJVE

Është më se e zakonshme që çdo nismë reformuese të paraprihet e bashkëshoqërohet me pretendime për efektet e mëdha dhe/ose të rëndësishme të saj. Kështu po ndodh edhe me rindarjen territoriale (ndryshe e quajtur Reforma Administrative Territoriale, shkurt RAT), por efektet e pretenduara që premtohet se do të ndodhin, i kanë tejkaluar kufijtë e fantazisë. Më poshtë merrem me dy prej tyre.

KURSIMI I AFRO 80 MILIONË EUROVE NË VIT

Maxhoranca thotë që kryerja e RAT do të kursejë rreth 80 milionë euro në vit. Vetë përmendja e kësaj shifre nënkupton se maxhoranca e ka në mendje konfigurimin e kufijve e kjo e bën të gjithë procesin të paracaktuar dhe pra, të pakuptimtë e, ndërkohë, kjo shifër parathotë një reduktim me afro 30% të buxhetit gjithsej të qeverisjes vendore, pra një reduktim drastik të rolit dhe peshës së saj.

Në fakt, edhe në rastin më ekstrem të reduktimit të numrit të bashkive në 50 dhe të eliminimit tërësor të qarqeve, shifra teorikisht nuk do të ishte më e madhe se 15 milionë euro në vit apo afro 0.5% e Buxhetit të Shtetit. Nëse konsiderojmë idetë që qarkullojnë në maxhorancë, si p.sh. kryetarët e komunave aktuale do të zëvendësohen nga administratorë të përzgjedhur nga kryetari i bashkisë së zgjeruar, apo që zyrat e gjendjes civile do të mbesin pak a shume aq sa janë, e të tjera masa kompensuese brenda të njëjtit variant qeveritar kufijsh, vështirë se “kursimi” do të jetë më i madh se 5 milion euro, shifër kjo që përbën një pjesë të papërfillshme të Buxhetit të Shtetit.

Ndaj, kursimi i fondeve, as nuk është dhe as nuk duhet të jetë arsye për RAT.

RRITJA E TË ARDHURAVE FISKALE LOKALE

Maxhoranca mbështet RAT, me pretendimin se afro 200 B/K sot nuk mbledhin të ardhura nga burime fiskale vendore dhe mbahen vetëm nga transfertat e qeverisë. Kjo nënkupton se kryerja e RAT, përmes zgjerimit të territorit dhe rritjes së popullsisë së çdo bashkie, do të eliminojë këtë fenomen. Ky pretendim, nëse nuk është gënjeshtër e ndërgjegjshme, mbetet të jetë iluzion.

Analizat tregojnë se arsyeja e parë e këtij fenomeni është fakti kokëfortë se në territoret e këtyre 200 B/K, që shtrihen kryesisht në zonat malore të vendit, ka shumë pak aktivitete ekonomike, ndaj edhe potenciali fiskal është shumë-shumë i dobët. Edhe sikur të mblidhej 100% e potencialit teorik, sasia e fondeve të mbledhura do të ishte modeste. Potenciali fiskal shumator i 8-10 B/K të veçanta në këto zona për frymë as nuk shtohet dhe as nuk pakësohet me shkrirjen e këtyre njësive në një të vetme. I vetmi ndryshim do të ishte një paketim mesatarizues statistikor, që do të krijonte iluzionin se nuk kemi më njësi qeverisëse pa të ardhura vendore. Është njësoj si të thuash se 1+0+0+…..0=1 është e ndryshme nga 1=1.

Arsyeja e dytë lidhet me ngecjen e decentralizimit fiskal në 2009-2013 dhe hapat mbrapa në 2014, kur u vendos që edhe taksa e biznesit të vogël, si tatimfitimi, të mblidhet nga administrata tatimore qendrore. Për rrjedhojë, ka kohë që nuk ia vlen barra qiranë të bësh përpjekje inspektuese dhe ndëshkuese për mbledhjen e të ardhurave edhe në bashkitë e mesme e të mëdha e jo më në bashkitë e vogla dhe komunat, te të cilat, për një grusht lekësh duhet të hysh në sherr me komunitetin lokal. Kundërincentivi do të vepronte edhe në rastin e bashkimit të 8-10 B/K aktuale në një bashki të zgjeruar. Një bashkim i këtillë do të krijonte edhe problemet e subvencionit të brendshëm dhe parazitizmit fiskal të një territori në kurriz të tjetrit brenda së njëjtës bashki të zgjeruar e që do të ishte burim konfliktesh të brendshme.

Sa për atë që bashkimi bën fuqinë – pra që 8, 10, 12 apo 15 njësi të sotme, nga këto 200 B/K, të shkrira në një, do të jenë shumë më të afta të mbledhin të ardhurat fiskale aktuale, le të kujtojmë që vetë qeveria – entiteti shtetëror unik dhe më i fuqishëm – ka qenë e mbetet e paaftë të reduktojë evazionin fiskal, që është në përmasa të mëdha apo të mbledhë pagesën për energjinë, e cila vidhet e shpërdorohet në mase. Kur qeveria administronte ujësjellësit, treguesit e këtij administrimi ishin po kaq keq, në mos më keq, krahasuar me administrimin e sotëm të tyre nga bashkitë/komunat.

NISJA E RAT ME HAPIN E GABUAR

Fillimisht qeveria e ndërmori RAT si nismë të saj – hap ky shumë i gabuar – por pas disa sinjaleve nga opozita dhe faktorë të tjerë, në janar 2014 vendosi që kjo nismë të zhvillohet nga Kuvendi përmes një komisioni bipartizan me bashkëkryesim dhe veto të secilës palë. Ky ishte një korrigjim i domosdoshëm, i dobishëm, por i pamjaftueshëm. Opozita ka kërkuar premtimin se edhe seanca plenare do të jetë konsensuale, premtim të cilin maxhoranca duket se po kandiset ta bëjë.

Detyra e Komisionit parlamentar është kufizuar vetëm me rishikimin e kufijve. Ky është një ngushtim i pakuptimtë dhe i dëmshëm. Vetëm rishikimi i kufijve bën që procesi të mos meritojë as emrin “Reformë” dhe as mbiemrin “administrative”.

Aktorët e tjerë, Shoqata e Komunave, si dhe dy OJQ-të e sipërpërmendura, arritën te propozimet e tyre duke filluar me nivelet dhe strukturën e qeverisjes vendore, duke vazhduar me rishikimin e funksioneve dhe kompetencave mes tyre si edhe në raport me qeverisjen qendrore e duke përfunduar te rishikimi i kufijve dhe numrit. Kufijtë e propozuar dhe numri mund të jenë për disa të pranueshme e për të tjerë jo, por s’ke ç’thua për metodën e ndjekur të punës.

Afërmendsh që, sido ta bësh ushtrimin, rishikimi i kufijve dhe i kompetencave janë dy anë të pandashme dhe të ndikueshëm reciprokisht, ndaj Komisionit Parlamentar duhet t’i jepet një detyrë e plotë. Vakumi aktual nuk mund të mbushet as edhe përmes një strukture paralele, që flitet se po ngrihet së fundmi nga vetë Qeveria e që do merret me rishikimin e funksioneve dhe kompetencave.

KUPTIMI I DUHUR I RAT

RAT e meriton këtë emër vetëm nëse përfshin e trajton të gjithë spektrin e çështjeve.

RAT detyrimisht duhet të rishikojë rolet dhe kompetencat e katër entiteteve shtetërore: i) bashkia e zgjeruar, ii) qarku (përfshirë variantin e inkezistencës); iii) Prefekti (përfshirë variantin e inekzistencës); iv) dega territoriale e një ministrie apo agjencie qeveritare (janë disa të këtilla me degë në qarqet dhe/ose rrethet aktuale).

Si rregull, sa më i vogël numri i bashkive të zgjeruara, aq më i thellë operacioni ligjor i roleve dhe funksioneve deri në nevojën për rishikimin e Kushtetutës dhe anasjelltas.

Varianti i maxhorancës, si varianti më ekstrem, natyrshëm të çon te thellësia maksimale e operacionit mbi rolet dhe kompetencat deri te ndërhyrja në Kushtetutë, përndryshe ky variant do të humbiste kuptimin e do të linte arsye për të dyshuar se nuk bëhet fjalë për reformë në shërbim të interesit publik, por për manovër në shërbim të interesave politikë të ngushtë e të njëanshëm.

RAT duhet të konsiderojë edhe rritjen e distancave fizike dhe psikologjike mes votuesve/qytetarëve dhe të të zgjedhurve lokale dhe pra, të projektonte mënyra për zbutjen e pasojave. Për rrjedhojë, duhet të ndryshohen pjesë të kodit elektoral për mënyrën e zgjedhjes, të paktën të këshilltarëve.

Se fundmi, nga RAT si ndryshim vetëm i kufijve e në rrethana të tjera të barabarta, nuk duhet pritur ndonjë përmirësim kush e di se çfarë i të ardhurave fiskale lokale, i eficiencës financiare apo i efektivitetit në kryerjen e shërbimeve vendore, por vetëm pakësimi i vështirësive të sotme për marrëveshje mes bashkive/komunave aktuale për kryerjen bashkërisht të ndonjë prej shërbimeve kur kryerja e këtillë do të ishte më e volitshme. Nga RAT, si një reformë e plotë rolesh e kompetencash, mund të pritet diçka më shumë se nga RAT vetëm si ndryshim kufijsh, por gjithsesi, jo ndonjë diferencë shumë e madhe.

Kalimi nga gjendja e sotme me 373 B/K dhe 12 Q në një sistem të ri të qeverisjes vendore me shumë më pak bashki dhe me më pak qarqe apo edhe pa qarqe, nuk është një kalim që premton vetëm avantazhe. Secili sistem ka avantazhet dhe të metat e tij dhe njëri nuk është neto më i mirë apo neto më i keq, por veçse që njeri është i ndryshëm nga tjetri.

Ndaj, bëhet fjalë të diskutojmë e të vendosim nëse duam të mbajmë sistemin e sotëm, ku komunitetet ushtrojnë demokracinë dhe qeverisjen vendore me të mirat e të metat e veta apo duam një sistem tjetër për ushtrimin e këtyre të drejtave, por të ndërgjegjshëm për avantazhet dhe të metat e sistemit te ri, dhe jo të vendosim ndryshimin bazuar në ëndrra me bisht.

LETRA E EDI RAMËS PËR LULZIM BASHËN

Edi Rama e ftoi Lulzim Bashën në një takim “sy më sy” lidhur me RAT. Tri vite më parë, shprehjes “sy më sy” ai i shtonte shprehjen “dhëmb për dhëmb”. Këtë radhë po përdor vetëm të parën, pa e vazhduar me të dytën. Lulzim Basha e pranoi takimin duke saktësuar qëndrimet e tij për çështjet kyçe në mënyrë që takimi me Edi Ramën të mos përfundojë me rileximin “sy më sy” të letrave.