Reforma territoriale, Shutina: 6 rajone me të zgjedhur nga populli

Intervistë me D. Shutina, botuar në Shekulli Online, 13 mars 2014

Reforma territoriale është një domosdoshmëri për të garantuar çdo shërbim të nevojshëm për qytetarët. Drejtori Ekzekutiv i Co-PLAN, z. Dritan Shutina në një intervistë për “Shekullin” shpjegon se si duhet të ndahet vendi në 4 apo 6 rajone, dy opsionet e afruar prej tyre, duke përcaktuar qartë funksionet e tij, por dhe të bashkive. Propozimi për 4 rajone parashikon ndarjen përkatësisht në Rajonin Verior, Rajonin Qendror, Rajonin Lindje-Perëndim dhe Rajonin Jugor.

Rajoni Qendror, ku përfshihet Tirana, Durrësi, Elbasani do të ketë dhe pjesën më të madhe të popullsisë, rreth 1.3 milionë banorë. Ndërsa opsioni i dytë është ai me 6 rajone, Rajoni i Drinit, Rajoni i Mat-Drinit, Rajoni Shkumbin-Erzen, Rajoni i Devollit, Rajoni i Semanit dhe Rajoni i Vjosës. Në propozimet e Co-PLAN parashikohet që në fazën e parë kreu i rajonit të zgjidhet nga pushteti qendror por në një fazë të dytë ai të zgjidhet direkt nga populli.

Zoti Shutina pse është e nevojshme një reformë administrativo-territoriale?

 Reforma të kësaj natyre janë procese normale që ndodhin në funksion të përmirësimit të qeverisjes. Pas më shumë se 20 vitesh të ndryshimit të sistemit politik dhe ekonomik, është pjekur momenti për të reflektuar mbi rezultatin e demokratizimit dhe në këtë kuadër vjen edhe reforma administrative-territoriale. Po artikuloj disa nga arsyet më të diskutuara dhe të qenësishme: (i) ne kemi fragmentim të lartë të nivelit vendor të qeverisjes, si për sa i përket copëzimit gjeografik ashtu edhe për sa i përket përfaqësimit të qytetarëve; (ii) që nga koha e organizimit të fundit administrativo-territorial të Shqipërisë, kanë ndodhur ndryshime të mëdha demografike, por edhe social-ekonomike që kërkojnë përfaqësim në territor dhe qeverisje;

 (iii) efiçienca në ofrimin e shërbimeve për qytetarët prej bashkive dhe komunave mbetet e ulët; (iv) pjesa më e madhe e njësive të qeverisjes vendore nuk arrijnë të gjenerojnë zhvillim ekonomik lokal; (v) në nivelin e bashkive dhe të komunave vërehet niveli i lartë i pabarazive në sfondin soci-ekonomik. Mirëpo, veç këtyre ka dhe një sërë elementësh të tjerë që gjenerojnë nevojë për reformë dhe këto kanë të bëjnë me kapacitetet e kufizuara njerëzore, me të cilat përballen shpesh njësitë e vogla vendore. Si rezultat, vjen pamundësia për të ushtruar funksionet vendore dhe për të gjeneruar e grumbulluar të ardhura e ofruar shërbime. Po ashtu, një tjetër   faktor është procesi i lënë në mes i decentralizimit administrativ e fiskal, deri diku prej kapaciteteve të ulëta vendore, por edhe prej ndërhyrjeve të shpeshta e kaotike në bazën ligjore, prej reduktimit te autonomisë fiskale dhe mos mbulimit financiar të mandateve për funksionet e përbashkëta. Një tjetër hendek i lënë që nga reforma e vitit 2000 është roli i paqartë i qarqeve.

Qarqet janë parashikuar edhe në Kushtetutë, por plotësimi i bazës ligjore në lidhje me funksionet e tyre, kryesisht si koordinues e mbështetës në ushtrimin e funksioneve vendore, nuk ka ndodhur. Ndërkohë, në 14 vite ka pasur iniciativa dhe përpjekje në lidhje me zhvillimin rajonal si një funksion që mund t`i vishet qarkut. Mirëpo këto përpjekje nuk janë finalizuar asnjëherë dhe nevoja për të pasur një politikë të brendshme të zhvillimit rajonal, të përputhur me kërkesat e integrimit në BE dhe me nevojën për qeverisje në shumë nivele, përfshirë atë rajonale mbetet ende e papërligjur.

 Co-PLAN ka tashmë gati një model konkret për kryerjen e kësaj reforme. Mbi çfarë bazash është ngritur ai? 

Dua të theksoj që propozimi i Co-PLAN synon në radhë të parë të ofrojë një qasje metodologjike për mënyrën dhe aspektet (dimensionet) që duhet të konsiderojë reforma administrative-territoriale. Modeli është krijuar për të adresuar nevojën e nivelit të ndërmjetëm të qeverisjes, pra qeverisjen rajonale. Megjithatë, metodologjia është e tillë që garanton bashkërendimin edhe me punën që po bëhet për reformën administrative-territoriale të nivelit të parë dhe atë për strategjinë e re të decentralizimit.

 Kjo qasje reflekton eksperiencën disa vjeçare të   Co-PLAN në lidhje me çështje të decentralizimit, qeverisjes dhe menaxhimit të territorit. Ajo ndërton mbi një punë të nisur qysh në vitin 2005, kur për herë të parë Co-PLAN propozoi konceptin për rajonalizimin e Shqipërisë mbi bazën e baseneve ujëmbledhëse. Sot mendimi ynë ka evoluar për të përfshirë në model së pari funksionet që duhet të garantojë qeverisja rajonale, autoritetin dhe formën e përfaqësimit politik, dhe në fund modelin territorial përkatës.

 Po për sa i përket financimit dhe zgjedhjeve, cila është zgjidhja që ju sugjeroni?

 Nisur nga sistemi fiskal në Shqipëri, dhe aftësia ende e kufizuar e institucioneve publike për të gjeneruar të ardhura edhe përmes mënyrave më sipërmarrëse dhe inovative, për pjesën më të madhe të funksioneve të propozuara financat do të siguroheshin kryesisht nga transfertat e qeverisë në rajon. Por ka edhe burime të tjera si taksa, kontribute përmes partneritetit publik-privat, programet e BE-së, etj. por fuqizimi i tyre përkundrejt transfertave kërkon ndryshime në sistemin fiskal dhe kalim në konceptin “qeverisje me shumë nivele” që është një koncept modern i qeverisjes.

Në çdo rast duhet të kemi parasysh që në të ardhmen e afërt, në nivel rajonal do të duhet të potencojmë financimet nga Bashkimi Evropian, dhe nga sektori privat, dhe kjo kërkon adoptimin e mekanizmave inovative të qeverisjes. Duke qenë se financat lidhen drejtpërdrejt me formën e zgjedhjeve, ne propozojmë që në fazën e parë rajoni të jetë i dekoncentruar. Pra, kryetari i qeverisjes rajonale do të emërohet nga qeveria qendrore, por me një mandat të qartë të dhënë përmes një kontrate midis qeverisë qendrore dhe asaj rajonale. Në një fazë të dytë, Kryetari do të zgjidhet nga qytetarët në një proces zgjedhjesh të drejtpërdrejta.

 Ndarja në kaq pak zona a mund të garantojë shërbimet e nevojshme si për një banor të Tiranës por dhe për një banor që është në një fshat të thellë të Korçës? 

Sot qytetari i Tiranës dhe qytetari në një zonë të thellë të Korçës nuk marrin të njëjtat shërbime, pavarësisht nga detyrimi i njëjtë që kanë si Bashkia e Tiranës ashtu edhe komuna e thellë në Korçë për të ofruar këto shërbime. Kjo ndodh për një sërë arsyesh që përmendëm më sipër si: mungesa e të ardhurave të veta të njësisë, mungesa e kapaciteteve njerëzore, kosto e lartë e ofrimit të shërbimit, e kështu me radhë.

Reforma administrativo- territoriale në nivelin e parë, e shoqëruar me reformën e decentralizimit synojnë të adresojnë dhe t’i japin zgjidhje këtij problemi, nëpërmjet krijimit të njësive më të mëdha vendore, jo vetëm për sa i përket numrit të banorëve që ato përfaqësojnë, por edhe kapaciteteve njerëzore, të ardhurave vendore, etj. Ndërkohë, qeverisja e nivelit të ndërmjetëm, pra rajoni, nuk synon të mbulojë shërbime të tilla, si furnizimi me ujë, lejet e ndërtimit, ndriçimi rrugor, grumbullimi i mbeturinave, transporti qytetës, etj. të cilat realisht kanë nevojë për afërsi të banorëve me qendrën e ofrimit të shërbimit. Këto shërbime janë dhe duhet të vazhdojnë të mbeten në nivelin e bashkive. Rajoni do të mbulojë funksione që kërkojnë shkallë më të madhe, si për shembull transporti ndërqytetës apo menaxhimi i zonave të mbrojtura natyrore, dhe ku ndërveprimi me qytetarët është shumë i shtrirë në kohë. Pra parimi i subsidiaritetit është fjala kyç në mënyrën se si alokohen funksionet në secilin nivel qeverisjeje.

 Një reformë administrativo-territoriale sjell dhe nevojën për decentralizim, si dhe rishikimin e ligjeve përkatëse në këtë drejtim?

 Patjetër që po. Në fakt janë pjesë përbërëse të një të tëre edhe më të madhe. Ne kemi mbrojtur gjithmonë faktin se edhe reforma administrativo-territoriale në thelb nuk është gjë tjetër veçse një instrument për të garantuar një qeverisje më efiçiente e një sektor të shërbimeve publike të mirë-organizuar.

Në këtë kuadër reforma administrativo- territoriale, që të jetë e suksesshme, duhet të inkuadrohet në një reformë të plotë të decentralizimit të funksioneve dhe shërbimeve si dhe një reformë të qeverisjes, qoftë kjo në nivel lokal, apo rajonal.

Në tryezën ku u diskutuan propozimet tuaja u hodh ideja dhe për ndryshimin e Kushtetutës, që kreu i qarkut të zgjidhet nga populli. Jeni pro kësaj ideje? 

Ne fakt, në propozimin tonë ne nuk flasim më për qarkun, por për rajonin i cili është në konceptin e përgjegjësive, autoritetit, madhësisë dhe shtrirjes fizike i ndryshëm nga qarku – struktura që njohim ne sot. Me krijimin e njësive të mëdha të nivelit të parë, roli i qarkut për garantim efiçience në disa shërbime bazike (ujësjellës, transport rreth-qytetës, etj.) nuk është më i nevojshëm, pasi zmadhimi i bashkive e adr eson këtë nevojë.

Ndërkohë, rajoni, më i madh se qarku, ka rol të fuqishëm në politika zhvillimi, planifikimi, mbrojtjeje mjedisi dhe harmonizimi të politikave kombëtare në nivelet e poshtme të territorit, disa prej të cilave rezultojnë edhe në shërbime që kërkojnë shkallë të madhe territoriale. Nisur nga kjo, dhe nga mënyra e financimit të funksioneve të rajonit, ndryshimet kushtetuese janë një nga opsionet e zgjidhjes ligjore të reformës dhe idealja e modelit të propozuar do të ishte zbatimi i këtij opsioni.

Çfarë të mire do të sillte ajo? 

Avantazhi do të ishte se rajoni do të kishte zgjedhje të drejtpërdrejta, çka garanton demokratizim të qeverisjes, efiçiencë në shërbime dhe në administratë, dhe motivim të qeverisjes rajonale për të performuar në funksion të zhvillimit ekonomik.

Shërbimet publike kompetencë e rajoneve, bashkitë nuk cenohen  

Modeli i rajonit synon të nxisë zhvillim rajonal dhe ekonomik, të garantojë mbrojtjen e mjedisit dhe të bëjë efiçente administratën lokale

 Ju vini theksin në ndarjen në rajone. Si duhet të funksionojnë konkretisht ato? 

Modeli i propozuar i rajonit synon të nxisë përpjekjet për zhvillim rajonal dhe ekonomik dhe të integrojë politikat sektoriale; të garantojë mbrojtjen e mjedisit dhe të mundësojë efiçiencë në shërbime dhe në administratën qendrore, ashtu sikurse kërkojmë të bëjmë efiçiente administratën lokale. Ne përcaktojmë një sërë funksionesh dhe përgjegjësish që kanë natyrë rajonale dhe që në çdo rast, nuk mund të jepen nga autoritetet vendore të nivelit të parë.

Vetë funksionet kthehen në kritere të riorganizimit territorial të rajonit. Rajonet e propozuara janë katër dhe veç funksioneve, kritere të tjera të përcaktimit të formës territoriale janë: marrëdhëniet historike dhe kulturore; qendra urbane dhe ekonomike (policentrizmi); mundësitë e aksesit dhe lëvizjes; adresimi i pabarazive hapësinore socialekonomike, si dhe çështje të gjeografisë së përfaqësimit politik.

Çfarë kompetencash duhet të kenë rajonet? Po bashkitë?

 Kompetencat e rajoneve u referohen sigurisht edhe eksperiencave të vendeve të tjera, por janë mbi të gjitha një reflektim mbi mënyrën se si është i organizuar dhe funksionon sektori i shërbimeve publike në Shqipëri. Në këtë kuadër funksionet që ne propozojmë si përgjegjësi e rajoneve kanë një dimension të fortë territorial, zhvillues dhe të mbrojtjes së mjedisit, dhe janë: Zhvillimi rajonal (ekonomik); Mbrojtja e burimeve mjedisore; Planifikimi i territorit në nivel rajoni; Transporti rajonal (ndërqytetës); Edukimi profesional; Trajtimi i mbetjeve të ngurta dhe të lëngshme (hallka fundore e menaxhimit); Mirëqenia dhe kujdesi social (politika); si dhe funksione të ndryshme të deleguara.

Këto   funksione kanë karakter rajonal dhe realizohen përmes qasjesh ose programesh rajonale. Në më të shumtën e rasteve janë funksione të qeverisjes qendrore, dhe kalimi i tyre tek rajonet do të thotë më tepër decentralizim i qeverisjes, veçse në nivel rajonal dhe jo lokal, me qëllim respektimin e parimit të subsidiaritetit. Ndërkohë, disa nga funksionet, si për shembull mbrojtja e mjedisit, janë funksione aktualisht të përbashkëta mes pushtetit qendror dhe vendor. Kjo ndarje e funksioneve të përbashkëta deri më sot nuk ka funksionuar si duhet. Ka mbetur e paqartë ligjërisht, ose me shumë pak kompetenca për nivelin vendor, edhe si rezultat i pasigurisë së nivelit qendror për aftësinë e bashkive dhe komunave për të realizuar pjesën e tyre. Mendojmë se qartësimi në ndarjen e këtyre kompetencave duhet bërë dhe ndarja duhet bërë mes qeverisjes qendrore dhe asaj rajonale.

Është edhe rasti i transportit që është funksion vendor dhe ku vetëm pjesa ndërqytetëse (që ka dimension rajonal dhe aktualisht edhe qarku luan rol) i kalohet plotësisht rajonit. Nga pikëpamja e autoritetit, në kuadër të formës unitare të shtetit në Shqipëri, rajoni duhet ta ketë në tre dimensione: politikë-bërës, fiskal, dhe zbatues. Thënë kjo, duket qartë se bashkive thuajse nuk u preken aspak kompetencat. Ne besojmë tek decentralizimi i qeverisjes si një mënyrë për të demokratizuar qeverisjen dhe rritur efiçiencën në ofrimin e shërbimeve. Për më tepër, me realizimin e bashkive më të mëdha, mendojmë se lista e shërbimeve që ofron niveli i parë, do të mbetet thuajse e pandryshuar, dhe madje, do të bëhet më legjitime. Mirëpo, fakti që funksionet e bashkive nuk preken, nuk do të thotë se nuk ekzistojnë funksione dhe shërbime të tjera, sikurse i përshkruam më lart, që kanë nevojë për decentralizim në nivel rajonal.