Kushtetuta dhe reforma e pushtetit vendor në Shqipëri

Nga Agron Alibali*, per Shtetiweb, 11 mars 2014

Në kuadrin e procesit të hartimit të Kushtetutës, me 1 korrik 1998 dy pjestarë të grupit të punës paraqitën befasisht para Komisionit përkatës në Tiranë propozimin për ndryshimin rrënjësor të strukturës së pushtetit vendor në Shqipëri. Qëllimet e tyre mund të kenë qenë të mira, mirëpo propozimi në thelb përmbysi strukturën aktuale, duke krijuar për herë të parë qarqet dhe duke eliminuar rrethet. Propozimi binte ndesh me vullnetin politik të Komisionit për Hartimin e Kushtetutës [mbledhja e 8 majit 1998], si dhe shkelte konsensusin e grupit të ekspertëve, që kishin vendosur ruajtjen e strukturës së rretheve [mbledhja e 9 qershorit 1998]. Rrjedhimisht propozimi i kapërcente tagret e propozuesve dhe ishte i paligjshëm. Megjithatë, dhe për çudi, ai kaloi.

Me krijimin e qarqeve apo kantoneve, si ngrehina burokratike dhe anti-demokratike, sëpata anti-kushtetuese e 1 korrikut 1998 çau më dysh dhe largoi strukturat e pushtetit vendor nga populli, të cilit duhet t’i shërbenin. Rrethi, kjo strukturë solide historike dhe demokratike, ku populli zgjidhte drejtpërdrejtë përfaqësuesit e vet në Këshillat e Rretheve, mbështetej plotësisht në traditën vendase të pleqësive dhe të vetëqeverisjes vendore. Rrethi ngjizte harmonishëm fshatin me qytetin sipas përbashkësisë së interesave ekonomike, tregtare, shoqërore, kulturore, juridike, mjedisore e zakonore, dhe siguronte shërbimet themelore njëtrajtësisht për të gjithë banorët. Madje rrënjët e ndonjë rrethi shkojnë thellë në histori, sikurse është rasti i Mirditës apo Kolonjës [Alain Duçellier, Façade Maritime de l’Albanie, 1981, ff. 94, 98, 100; Pëllumb Xhufi, Dilemat e Arbërit, Tiranë, 2006, ff. 179, 189].

 1. Imponimi i kantoneve

Duhet theksuar se të gjitha partitë kryesore politike e kundërshtuan ashpër këtë puç kushtetues. Ish-kryeministri dhe deputeti Majko, në emër të PS-së pat deklaruar se “të ndryshosh strukturën e pushtetit lokal…do të thotë t’i ndezësh fitilin detonatorit”. Kurse ish-Presidenti dhe Kryetari i PD-së, Dr. Berisha, e kundërshtoi këtë farsë fillimisht me anë të bojkotit, dhe më pas gjatë fushatës kundër referendumit për Kushtetutën, ku dënoi eliminimin e rretheve historike, si Mirdita, etj.

Rezultatet e katrahurës së përftuar nga propozimi i 1 korrikut 1998 u dukën shpejt. Sot banori i një fshati malor, ta zemë të rrethit të Mirditës, duhet të shkojë në qendrën e Qarkut në Lez˙e vetëm për të marrë një leje apo liçencë, apo për të kërkuar shërbime të caktuara shtetërore, shoqërore apo spitalore dhe jo, si dikur, në rreth. Shpërndarja vertikale e atributeve dhe funksioneve të rrethit tek komunat e bashkitë apo qarqet ka sjellë shkatërrimin e territorit, mjedisit, tokës bujqësore, pyjeve e kullotave, lëvizjen masive të popullsisë drejt qyteteve, braktisjen e zonave kodrinore e malore të banuara historikisht, si p.sh Frashëri, etj, etj. Shkurt, fragmentarizimi i pushtetit vendor solli në Shqipërinë e shekullit XXI krijimin e atyre që një analist i ka quajtur “principatat” absurde të pushtetit vendor shqiptar.

Qarku apo kantoni, në thelb, është strukturë e huazuar nga vende me traditë të ndryshme, me përbërje shumë-etnike dhe me sipërfaqe e popullsi shumë më të madhe se sa Shqipëria. Për më tepër, struktura u imponua duke u shitur sikur kinse përqasej me integrimin evropian të vendit dhe mbështetej në parimet e BE-së. Mirëpo argumenti nuk është i vërtetê. Parimet e përmendura evropiane në asnjë rast nuk përjashtojnë modelin e rrethit si njësi demokratike, gjithëpërfshirëse e pushtetit vendor. Për shembull, rrethi parashikohet si njësi me të drejtë anëtarësimi në Asamblenë Europiane të Rajoneve [AER], që është organizata par excellence e njësive të pushtetit vendor në Europë. Me statusin e rrethit ose njësive të ngjashme me të janë anëtarësuar në AER vende si Kroacia, Danimarka, Finlanda, Hungaria, Greqia, Lituania, Norvegjia, Rumania, Suedia, Turqia dhe Ukraina [www.aer.eu]. Kurse Shqipëria, në vend që të ishte anëtarësuar me 26 rrethet e saj, përfaqësohet sot në këtë organizatë me 7 qarqe të imponuara. Mirëpo nê nivel qarku në AER gjejmë edhe rajone apo kantone kushtetuese me tagre shteti (si në Zvicër, Austri, Gjermani, apo Belgjikë), edhe rajone me autonomi të zgjeruar politike dhe administrative (si në Spanjë, Itali, Britaninë e Madhe, etj). Qarqet e Shqipërisë nuk mund të legjitimohen ngaqë janë anëtare në AER. Si strukturë e huaj për një vend të vogêl dhe kompakt si Shqipëria, e imponuar me gjasë sipas sugjerimit dhe bekimit të Pranisë së OSBE-së, qarku shkon ndesh me karakterin unitar të shtetit shqiptar, me traditat e tij të ngulitura demokratike të pushtetit vendor, si dhe me vetë normat krahasimore evropiane. Dihet se Karta Evropiane e Pushtetit Vendor, për shembull, sanksionon se zgjedhja në këshillat e pushtetit vendor bëhet në bazë të votimit të drejtpërdrejtë. [Neni 3.2 i Kartës]. Ky parim zbatohej dikur tek Këshillat e Rretheve, por jo sot me anëtarët e Këshillit të Qarkut, të cilët “delegohen”, dhe nuk zgjidhen drejtpërdrejtë [Neni 110.3 i Kushtetutës].

Ndërhyrja e 1 korrikut 1998 pati edhe një pasojë tjetër të paparashikuar: rigjallërimin e prirjeve të shovinizmit grekomadh në krahinën e Bregut. Duke eliminuar me një të rënë të lapsit rrethin e Vlorës si njësi e qenësishme dhe demokratike e pushtetit vendor, propozuesit artificialisht shkëputën Vlorën nga fshatrat e saj, apo Labërinë nga Bregu, siç nuk mund të ndahet mishi nga thoi. Rrjedhojat opinioni publik shqiptar i njeh mire, dhe ato duken madje edhe sot e gjithë ditën tek propaganda veprimtaritë apo dhe fletushkat e shpërndara që evokojnë terrorin, gjakderdhjet, përdhunimet, krimet e masakrat e pashembullta të bandave “vorio-epirote” të kryera në mbarë Toskërinë 100 vjet më parë.

Më në fund, pas 16 vjetësh, ka ardhur momenti për reformimin e kujdesshëm të pushtetit vendor në Shqipëri. Mirëpo që kjo nismë historike të kryhet me sukses, fillimisht mund të ndreqen ca gabime të së kaluarës.

2. Disa parametra kryesorë për reformën e pushtetit vendor

Së pari, nuk mund të ketë reformë të pushtetit vendor pa prekur Kushtetutën dhe pa eliminuar qarqet. Koha kërkon ndryshimin rrënjësor të neneve të qeverisjes vendore në Kushtetutë dhe sidomos, zhbërjen e “mëkatit primordial” të 1 korrikut 1998, duke rivendosur rrethet në vend të qarqeve. Shkurt nevojitet kthimi tek struktura konsensuale e pushtetit vendor me bashki e komuna si nivel të parë, dhe rrethe si nivel të dytë, e parashikuar dhe e miratuar me konsensun nga Kuvendi i Shqipërisë në Dispozitat Kryesore Kushtetuese, dhe e konfirmuar politikisht e në rrafsh ekspertësh deri 1 korrikut 1998. Madje sot qarqet apo kantonet, çuditërisht kanë marrë tagre dualiste të pushtetit vendor e të atij qendror, siç del tek konfondimi absurd me prefekturat në Nenin 114 të Kushtetutës. Mirëpo Prefekturat janë struktura të ndryshme shtetërore tejet të rëndêsishme, dhe nuk duheshin ngatërruar me qarqet si strukturë vendore. Rivendosja e rretheve duke u kthyer atyre kompetencat e qarqeve si dhe ato të transferuara gabimisht tek komunat e bashkitë do të fuqizonte demokracinë e pushtetit vendor, do ta afronte atë më shumë tek qytetari dhe do të përputhej tërësisht me parimet evropiane të pushtetit e demokracisë vendore. Eliminimi i qarqeve apo kantoneve, nga ana tjetër, do t’i hapte rrugën edhe funksionimit të prefekturave e nënprefekturave, si struktura efektive e hallka ndërlidhëse midis pushtetit qendror e atij vendor.

Së dyti, reforma e pushtetit vendor duhet të jetë proces mirëfilli i brendshëm. Shqiptarët dinë t’i rregullojnë vetë ca punë të tyre. Edhe pse ndonjëherë thuhet, me pa të drejtë, se shqiptarët nuk kanë haber nga demokracia, e vërteta është se, sa i takon pushtetit vendor, institutet e tyre të pleqësisë e të vetëqeverisjes vendore janë aq të moçme e të sprovuara sa huazimi i konsulentëve nga vende të huaja, me tradita të ndryshme juridike, historike, gjeografike, ekonomike apo demografike, është i panevojshëm. Në këtë kuadër, vërejmë se shuma të mëdha financiare për reformën vendore janë ofruar me bujari nga donatorë të ndryshëm. Natyrisht që shqiptarët janë mirënjohës ndaj këtij gjesti miqësor. Mirëpo kjo asistencë financiare nuk duhet të përmbajë kushte që të cënonin të drejtën e legjislatorit shqiptar për ta kryer reformën e pushtetit vendor sipas traditës vendase demokratike e historike, dhe në përputhje me parimet kushtetuese e interesat jetike të popullit. Nëse donatorët kanë motive apo interesa të tjera, atëhere ato duhen shpallur dhe debatuar publikisht, dhe në fund i takon popullit dhe legjisatorit të vendosë nëse ato përputhen me objektivat dhe interesat jetike të shtetit shqiptar dhe ato afatgjata të pushtetit vendor.

Në këtë drejtim, edhe ndërkombëtarët mund të rishikojnë punën e tyre. PNUD-i, për shembull, është caktuar si administrator i reformës sa i takon fondeve, konsulentëve, etj. Mirëpo në një njoftim punësimi, kjo organizatë e respektuar shpallte se konsulentët vendës do të punonin “pranë strukturave të qarqeve”, duke dhënë përshtypjen, ndofta pa dashje, se PNUD-i paragjykon apo imponon qëndrimin e vet në këtë reformë historike, duke mbështetur ekzistencën e qarqeve. Prandaj PNUD-i menjëherë mund t’i atashojë këta konsulentë pranë qendrave të prefekturave ose të ish-rretheve, dhe jo të qarqeve.

OSBE-ja, nga ana tjetër, mund të shpallë menjëherë emrat e konsulentëve që, sikurse është njoftuar në shtyp, po punojnë për reformën vendore në Shqipëri, si dhe termat e referencës të kontratës dhe rolin e tyre. Drafti aktual, që duket se ruan e solidifikon strukturën absurde dhe anti-kushtetuese të qarqeve, nuk duhet dhe nuk mund të jetë bazë për një reformë të qenësishme të pushtetit vendor. Nëse ky draft është hartuar në zyrat e OSBE-së në Tiranë, atëhere e gjithë fushata e këshillimit apo e debatit publik është krejt e kotë. Po ashtu, duket e pakuptimtë deklaratat e shefit të respektuar të Pranisë se reforma shqiptare “duhet të garantojë pavarësinë politike, … të pushtetit vendor” [Konferenca e 17 tetorit 2013 në Tiranë]. Ç’domethënë kjo? Mos vallë qarku i imponuar shqiptar barazohet me kantonet zvicerane apo bundesländer-at austriakë? E parë në prizmin e ndërhyrjeve fatkeqe të OSBE-së në Kushtetutën e vendit më 1998 që polli strukturën anti-historike të qarkut, si dhe në përpjekjen e dështuar për krijimin e salamandrave zgjedhore sipas orekseve shoviniste greke në vitin 2003, kjo deklaratë nuk mund të mos krijojë shqetësime të ligjshme për rritjen e fragmentarizimit dhe kaosit të pushtetit vendor në Shqipëri. Kujtojmë se Prania e OSBE-së nuk ka kurrfarë tagri të imponojë kurgjë në Shqipëri, dhe aq më pak në reformën e pushtetit vendor, që përsërisim, duhet të jetë proces tërësisht i brendshëm.

Së treti, opozita menjëherë mund të marrë përsipër rolin e vet historik dhe të pranojë ofertën e shumicës për të udhëhequr reformën e pushtetit vendor në Shqipëri. Opozita ka përpara saj një shans historik, të cilin nuk mund ta hedhë poshtë, sikurse veproi në vitin 1998. Oferta e shumicës për konsensus duhet pranuar, duke siguruar pjesëmarrje ndërtuese, të mirëfilltë, jo penguese ose për fasadë. Eshtë paradoksale që vakumi i krijuar nga mospjesëmarrja e opozitës u hap rrugë kontributeve të panevojshme ekzogjene, duke dëmtuar rëndë objektivat e reformës së pushtetit vendor dhe interesat e vendit. Nuk mund të mos na kujtohet tufëzimi i dikurshëm i bagëtive, kur komunistët ekstremistë shqiptarë, duke mos e gjetur kurrkund atë model nga komunizmi lindor, deklaruan se po “çanin shtigje të pashkelura”. Për analogji, OSBE-ja nuk mund të transplantojë në Shqipëri modele kantonesh zviceriane apo rajonesh italiane, apo të njësive vendore australiane a kanadeze, nga vende, pra, me asnjë afëri historike, kushtetuese, ligjore, gjeografike apo demografike. [Shih kontributin e konsulentit të OSBE-së në konferencën e tetorit 2013, D. Parks, Local Government Amalgamation: The Evolution of Devolution, tek http://reformaterritoriale.al]. Prandaj, opozita mund të njëmendësojë konsensusin duke u bashkuar në reformimin e mirëfilltë të pushtetit vendor në Shqipëri, që do të rivendoste rrethet si nivel i dytë i pushtetit vendor, dhe do të eliminonte përfundimisht qarqet apo kantonet.

3. Ndarjen administrative mund ta bëjnë vetë rrethet

 Si arësye për reformën e tanishme me të drejtë sot përmenden kostot e larta të strukturave bashkiake dhe komunale, Mirëpo asnjë fjalë nuk thuhet për strukturat e fryra dhe korruptive të qarqeve. Përfundimisht, reforma e pushtetit vendor fillon nga Kushtetuta, dhe më konkretisht tek rishikimi i Neneve 108-114. Pushtetit vendor duhet të kthehet aty ku ka qenë para 1 korrikut 1998, d.m.th. të ketë në themel bashkitë e komunat në nivelin e parë, dhe rrethet në nivelin e dytë, duke eliminuar përfundimisht qarqet. Po ashtu, reforma mund të gjallërojë edhe prefekturën, duke riaktivizuar edhe strukturën e nën-Prefekturave, Këto të fundit mund të ruajnë karakteristikat tradicionale të atyre njësive territoriale historike të cilat nuk mund të ngrihen në nivel rrethi, sikurse ka qenë nën Mbretin Zog, për shembull, nën/Prefekturat e Petrelës, Devollit, Bregut, Kurveleshit apo të pjesës së Çamërisë brenda territorit shqiptar, por edhe Hasi, Kurbini, Peqini, Kuçova, Delvina, Malësia e Madhe e Kavaja.

Reforma e pushtetit vendor nuk ka nevojë për eksperimentime boshe. Pasi të rivendosen 26 rrethet origjinale, dhe njëkohësisht edhe normaliteti thellësisht i tronditur tash 16 vjet në strukturën e pushtetit vendor, hapat e tjera, për aq sa u takon, mund t’u lihen në dorë këshillave të rretheve. Nën orientimin dhe kujdesin e qeverisë, vetë këshillat e rretheve, në një kohë të dytë, mund të diskutojnë e vendosin për ndarjen, bashkimin apo riorganizimin e brendshëm administrativ – territorial brenda jurisdiksionit të rrethit, për caktimin e barrës fiskale e strukturës tatimore, shpërndarjen e fondeve buxhetore, etj, nëpër komunat dhe bashkitë e tyre. Kësisoj, pushteti vendor do të ishte më demokratik, më i zhdërvjellët e gjithëpërfshirës, më pranë popullit, dhe do të mund të korigjonte dhe shmangte përfundimisht gabimet e thella e të rënda të së kaluarës

 *Autor i librit, “Kushtetuta, Europa dhe Minoriteti Çam”, Instituti i Studimeve Çame, Tiranë, 2013.