Mbi domosdoshmërinë e konsensusit për Reformën Administrative Territoriale

Nga Rexhep Meidani, botuar në Mapo Online, 16 shkurt 2014

Në thelbin e organizimit territorial-administrativ është procesi i decentralizimit, d.m.th. i transferimi me ligj i autoritetit dhe burimeve nga pushteti qendror në atë vendor. Ai, praktikisht, ndryshon mënyrën në të cilën ofrohen shërbimet apo se si ata u përgjigjen qytetarëve. Pra, në organizimin e qeverisjes vendore alternohet decentralizimi me subsidiaritetin (shërbimet e funksionet të kryhen sa më pranë qytetarëve), autonomia lokale (e drejta e ndërmarrjes së nismave me interes publik vendor për çdo çështje që nuk ndalohet me ligj ose që nuk i është dhënë ekskluzivisht me ligj një organi tjetër shtetëror), kompetenca (zotësia për të vepruar dhe nxjerrë akte), por dhe ndarja e përgjegjësive. Mbështetur në parime të tilla është prodhuar dhe harta e sotme territoriale.

DY FAZAT E PARA

Në vitin 1991 Shqipëria nisi procesin e decentralizimit të qeverisjes në 4 aspekte kryesore: atë politik, ekonomik, fiskal e administrativ. Faza e parë e tij (1991–1998), me fokus decentralizimin politik, mundësoi kalimin nga dekoncentrimi në decentralizim, deri konceptimin kushtetues të njësive të qeverisjes vendore. Kështu, në paragrafin 1 të nenit 108, thuhet se: Njësitë e qeverisjes vendore janë komunat ose bashkitë dhe qarqet. Njësi të tjera të qeverisjes vendore rregullohen me ligj; kurse në paragrafin 3 të po atij neni theksohet se: Komuna dhe bashkia janë njësi bazë të qeverisjes vendore. Ato kryejnë të gjitha detyrat vetëqeverisëse, me përjashtim të atyre që me ligj u jepen njësive të tjera të qeverisjes vendore. Për qarkun flet neni 110, ku në paragrafin 1 thuhet: Qarku përbëhet nga disa njësi bazë të qeverisjes vendore me lidhje tradicionale, ekonomike e sociale dhe të interesave të përbashkët. Në këtë fazë të parë, decentralizimi fiskal pati një rol dytësor ndaj decentralizimit politik. Zanafillën, faza e dytë e ka në vitin 1999 me shpalljen e Strategjisë Kombëtare të Decentralizimit dhe Autonomisë Lokale dhe miratimin e ligjit nr. 8652/2000: “Për Organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore”; ku pas përfshirjes në Kushtetutë, u institucionalizuan qarqet si niveli i dytë i qeverisjes vendore. Vetë ndarja aktuale administrative-territoriale e njësive të qeverisjes vendore lidhet me ligjin nr. 8653/2000: “Për ndarjen administrative dhe territoriale të njësive të qeverisjes vendore të Republikës së Shqipërisë”. Sidoqoftë, deri diku, aty u ruajt koncepti i vitit 1992, i trashëguar nga sistemi monist i një ekonomie të centralizuar dhe një administrimi territori në zonat fshatare sipas kooperativave bujqësore. Vetë reforma e decentralizimit u çua më përpara pas miratimit të Kartës Europiane të Vetëqeverisjes Vendore (1998), që u bë dhe baza e reformës të decentralizimit me 385 njësi të qeverisjes vendore, ndryshe nga mjaft vende europiane që synuan ristrukturimin territorial pas miratimit të asaj Karte. U krijuan kështu 373 njësi vendore të nivelit të parë dhe 12 qarqe apo njësi vendore të nivelit të dytë, që zëvendësuan 36 rrethet dhe grupuan në territoret e tyre një numër të caktuar njësish të nivelit të parë. Në këtë numër prej 373 njësish vendore të nivelit të parë 308 janë komuna (rurale) dhe 65 bashki (urbane).

URGJENCA E FAZËS SË TRETË

Aktualisht, edhe pse me vonesë, si një kërkesë urgjente është realizimi i fazës së tretë të procesit të decentralizimit, me komponent kryesor konsolidimin rajonal të tij. Dhe këtu nuk është problemi te paga e disa qindra njerëzve të zgjedhur apo të emëruar, por efektiviteti i këtij angazhimi në kuadër të pjesëmarrjes qytetare – kushti ky demokratik i një qeverisje që qëndron mbi paranë e shpenzuar, qoftë kjo shumë dhe 25 milionë dollarë në vit! Parë me këtë sy, nuk mund të thuhet se ka dështuar thelbi i procesit të decentralizimit, që në radhë të parë synon afrimin e qeverisjes tek qytetari, duke nxitur pjesëmarrjen qytetare, por efektiviteti në jo pak elemente të qeverisjes vendore, sidomos në shërbimet kryesore ndaj qytetarëve në njësitë e vogla. Konkretisht, sot, mbi 80 njësi vendore kanë një popullsi me më pak se 5 mijë banorë; kurse afro 70 komuna i kanë të ardhurat vjetore pothuajse zero, duke e mbajtur “frymën” e tyre me donacionet e qeverisjes qendrore. Pra, krahas arritjeve, decentralizimi në Shqipëri, duke synuar një shpalosje (devolucion) të tepruar, ka fragmentarizuar në mënyrë të theksuar territorin, aq më tepër ka minimizuar aty përmasën e popullsisë sidomos pas migrimeve intensive prej zonave rurale ose rurale-urbane. Një gjë e tillë ka cenuar edhe thelbin e parimit të subsidiaritetit, vetë efektivitetin e shërbimeve, cilësinë e tyre, mundësitë e shtrirjes së tyre te çdo familje. Pra, për ta kryer fazën e tretë që, në fakt, duhet të ishte realizuar kohë më parë, kërkohet një ndryshim rrënjësor në përputhje me shpërndarjen aktuale të popullsisë dhe vetë evolucionin social-ekonomik të zonave të ndryshme, pra nevojitet një ndarje të re administrative dhe territoriale, e vënë në pah në mjaft raporte ndërkombëtare (përfshirë progres-raportin e Komisionit të BE-së (2012), Studimin mbi Decentralizimin Fiskal të përgatitur nga USAID (2012), raportin “Reforma territoriale në Shqipëri” për llogari të Shoqatës së Komunave të Shqipërisë me fonde nga SIDA, si dhe raportet më të hershme të OSBE, UNDP (2005 – 2006) dhe të RDP/SDC dhe ADA (2011). Sot, midis tri alternativave: a) ruajtjes së gjendjes aktuale, d.m.th. të njëjtit model qeverisjeje me të njëjtin organizim territorial, por të fokusuar në zhvillimin rajonal nëpërmjet instrumentesh qeveritarë, donatorësh etj.; b) ruajtjes së gjendjes aktuale, por riorganizimit më të efektshëm të territorit; c) respektimit të decentralizimit duke ndryshuar modelin e qeverisjes nëpërmjet palosjes më të mirë territoriale (rajonizimit), d.m.th. dhe riorganizimit tërësor territorial; të gjitha të dhënat flasin për domosdoshmërinë, bile urgjencën, e alternativës së tretë. Sepse, në afro 200 njësi, mbi 40% e buxhetit të tyre shkon për pagat e administratës, kurse mbi 100 të tilla kjo përqindje kap 80% të buxhetit. Nga copëzimi i madh territorial, por dhe migrimi i skajshëm nga zonat rurale në ato urbane, nga qytetet e vogla në qytetet e mëdha apo emigracioni jashtë vendit, në shumicën e njësive mungon kapaciteti administrativ, realizues, teknik e projektues. Madje, sipas statistikave, në 80 komuna 70% e punonjësve nuk kanë arsim të lartë, 50% e komunave nuk realizon dot asnjë investim, kurse afro 50% e tyre mbledhin praktikisht 0-2% të buxhetit prej taksave vendore. Edhe në rastin e bashkive, afro 50% e tyre janë të vogla me 4000-10 000 banorë. Ato kryejnë shërbime shpesh më të dobëta se disa komuna të mëdha dhe të pasura.

PA KONSENSUS POLITIK E POPULLOR NUK MUND TË KETË REZULTAT

Përkundrazi, njësi më të mëdha të qeverisjes vendore kanë kapacitete më të mira në ushtrimin e funksioneve të veta, të përbashkëta apo të deleguara; rritjen e spektrit të këtyre të fundit. Edhe në rrafshin e planifikimit, menaxhimit, politikave të zhvillimit apo trajtimit ekonomik-financiar fitohet një epërsi në mjaft veprimtari në fushën e shërbimeve, duke ulur dhe koston e tyre. Edhe qytetarët bëhen më të interesuar në pjesëmarrjen e tyre në proceset politike që lidhen me qeverisjen vendore, vetë demokracinë lokale. Një epërsi tjetër është reduktimi i pabarazisë në të ardhura, shpenzime e investime tek njësitë vendore, jo vetëm për të minimizuar presionin financiar nga qeverisja qendrore, por dhe për të zvogëluar mospërputhjet mes kufijve administrativë e zonave ku ofrohen shërbimet.  Sipas mjaft propozimeve aktuale, duke pasur si qendër bashkinë, pretendohet si e mundshme një ndarje territoriale me afro 150-160 njësi të qeverisjes vendore, komuna dhe bashki në nivelin e parë të qeverisjes dhe 6 rajone (qarqe) në nivelin e dytë. Në gjykimin tim, kjo mund të vlejë në një periudhë të parë; por duhet planifikuar një e ardhme më palosëse e kompakte, një efektivitet më i lartë qeverisës nëpërmjet zgjerimeve e bashkimeve të mëtejshme në një periudhë të dytë. Pa dyshim, efektiviteti socialekonomik duhet të vendoset në themelin e reformës dhe jo llogaritjet e vogla apo lojërat aspak parimore politikeelektorale. Kjo duhet kuptuar nga politika, madje të mos vonohet më tej ky projekt i madh reformues, që, në fakt, duhej të ishte realizuar që në vitin 2003. Ai nuk u bë, pikërisht, për mungesë vullneti politik, për mosdhënie konsensusi nga opozita e asaj kohe. Në fund të fundit, reforma administrative-territoriale, nisur dhe nga përvoja e vendeve të tjera, do të rrisë efektivitetin dhe menaxhimin e burimeve, të vetë kapaciteteve të njësive vendore ku sasia bëhet cilësi përmes mirëqeverisjes. Veçse, mbetet po i njëjti problem – ai i vitit 2003. Ky është konsensusi politik, që jo vetëm kërkohet por, në gjykimin tim, edhe që imponohet nga paragrafi 2 i Nenit 108, sipas të cilit: “Ndarjet administrative- territoriale të njësive të qeverisjes vendore caktohen me ligj mbi bazën e nevojave e të interesave të përbashkëta ekonomike dhe të traditës historike. Kufijtë e tyre nuk mund të ndryshohen pa u marrë më parë mendimi i popullsisë që banon në to”. E thënë me fjalë më të thjeshta, sipas Kushtetutës, për të realizuar ndryshime kufijsh në hartën territoriale kërkohen referendume lokale të popullsive përkatëse, që në mungesë ose jo sukses të tyre, pa dyshim, do të shoqëroheshin me ankime dhe bllokime ligjore në Gjykatën Kushtetuese. E parë me këtë sy, për të shmangur një proces të tillë problematik, potencialisht të stërzgjatur, inkoherent, jokoheziv dhe me përplasjeje politike, kërkohet një konsensus politik i gjithanshëm për reformën administrative-territoriale, gjë që nuk mund të arrihet me miratimin e bazës së saj ligjore vetëm prej 3/5 të anëtarëve të Kuvendit. Pikërisht, kjo duhet të kuptohet mirë nga shumica aktuale; madje ajo duhet të bëj çmos që të mos humbasë më ky shans, që i shërben zhvillimit institucional e social- ekonomik, pra dhe mirëqeverisjes.