Gent Ibrahimi: Ja ku duhet prekur Kushtetuta

Në nëntorin e vitit të kaluar u bënë 15 vjet nga hyrja në fuqi e Kushtetutës. Natyrisht që kjo kohë nuk është as pak as shumë, dhe si e tillë, në vetvehte, nuk mund të shërbejë për të justifikuar ndërhyrje të mundshme në dokumentin themeltar të shtetit. E rëndësishme është se çfarë zhvillimesh politike e institucionale kanë ndodhur gjatë kësaj kohe dhe sa e si këto zhvillime kanë sprovuar aftësinë e Kushtetutës për të formatuar sjelljen e aktorëve dhe për t’i dhënë zgjidhje krizave, ose në të kundërtën, paaftësinë e saj për të bërë sa më sipër. Eshtë e vërtetë se praktika e funksionimit të organeve kushtetuese gjatë kësaj kohe ka nxjerrë në pah një çarje midis kuadrit kushtetues dhe realitetit të jetës politike e institucionale në vend. Me fjalë të tjera, aktorët politikë kanë qënë të prirur ta tendosin në maksimum interpretimin e Kushtetutës me qëllim përshtatjen e saj ndaj interesave të tyre të momentit. Të interpretosh Kushtetutën është mëse normale. Për më tepër interpretimi i saj nuk është monopol i Gjykatës Kushtetuese. Të gjitha institucionet kushtetuese si Parlamenti, Presidenti, Këshilli i Ministrave etj, në veprimtarinë e tyre të përditshme interpretojnë dhe zbatojnë Kushtetutën e vendit. Në raste të caktuara mund të thirret në skenë edhe Gjykata Kushtetuese e cila ka bërë interpretimin perfundimtar të dispozitave të diskutueshme. Zhvillimi i kuptimit të Kushtetutës përmes interpretimeve të Gjykatës Kushtetuese është në përgjithësi pozitiv dhe i parrezikshëm për integritetin e dokumentit themeltar sepse interpretimet e Gjykatës, ndonëse kanë si pikënisje interesin e ngushtë të paditësit, e trajtojnë dhe interpretojnë atë (interesin e paditësit) në frymën e të gjitha dispozitave të Kushtetutës (jo vetëm të atyre interpretimi i të cilave kërkohet). Po kështu fakti që gjyqtari kushtetues, ndryshe nga përfaqësuesit e institucioneve politike, është relativisht i dizinteresuar për zhvillimet politike të ditës (ose të paktën supozohet të jetë i tillë) jep garanci të mëtejshme për zhvillimin pozitiv të Kushtetutës permes interpretimit të Gjykatës Kushtetuese.

Nga ana tjetër evoluimi i kuptimit të Kushtetutës përmes praktikës së institucioneve kushtetuese në zbatim të Kushtetutës, ndonëse deri diku i pranueshëm, është më i dyshimtë dhe mbart rreziqe të mëdha për integritetin e saj (të Kushtetutës). Ka disa shembuj që tregojë se kjo mënyrë e zhvillimit të Kushtetutës është konsumuar edhe në Shqipëri. Kështu psh zgjedhja e Avokatit të Popullit, de facto, nga pakica parlamentare është një zhvillim kushtetues përmes praktikës së punës së Kuvendit si institucion kushtetues. Po kështu ridimensionimi i rolit të Kuvendit në procesin e emërimit të gjyqtarëve të lartë duke e barazuar atë (rolin e Kuvendit) me rolin e Presidentit, përpara se të zyrtarizohej nga Gjykata Kushtetuese, ishte gjithashtu një zhvillim kushtetues i përcaktuar nga praktika e obstruksionizmit të vazhdueshëm të Kuvendit ndaj dekreteve të Presidentit. Ndonëse personalisht kam qënë kritik për të dyja këto zhvillime kushtetuese, nuk mund të mos pranoj se këto praktika janë pjesë e interpretimit dhe zbatimit të kushtetutave kudo në botë.

Nga ana tjetër, dikush mund të pyesë, me të drejtë: nqs Kushtetuta qenka kaq elastike saqë të ndryshohet efektivisht përmes praktikës së institucioneve kushtetuese, pse u dashka që ajo të amendohet formalisht? Arsyeja, mendoj, është se këto zhvillime, duke qënë të kufizuara në gjerësinë e ndërhyrjes dhe, në rastin e praktikës së organeve kushtetuese, të motivuara nga interesa politike kalimtare, priren të  bien ndesh me frymën dhe parimet themelore të Kushtetutës. Në këto kushte rishikimi formal dhe tërësor i dokumentit themeltar, në mënyrë periodike, është mundësia e vetme për të korrigjuar shtrembërimet që vijnë si rezultat i qasjes ad hoc që karakterizon karakterizon interpretimet e Gjykatës Kushtetuese dhe, sidomos, të praktikës së institucioneve kushtetuese.

Këto që thashë më sipër janë konsiderata të përgjithshme më të cilat po përpiqem të justifikoj nevojën për rishikimin periodik të çdo kushtetute. Në rast se këtyre konsideratave të përgjithshme do t’iu shtoja edhe nevojën për të ç’bërë ndryshimet e nxituara që iu bënë Kushtetutës në prill të vitit 2008, nevoja për reformë kushtetuese në Shqipëri bëhet edhe më qartë për këdo. Prandaj diskutimi për reformimin e Kushtetutës është i mirëpritur.

Nuk them ndonjë të re nëse pohoj se ndryshimet e prillit 2008 kanë qënë të motivuara nga interesat politike të momentit, ose thënë ndryshe, nga nevoja e perceptuar nga të dyja palët e politikës për të shmangur vështirësitë që krijonte për to Kushtetuta në procesin e zgjedhjes së Presidentit. Ato ndryshime, duke qënë dritë shkurtëra, nuk mbanin parasysh efeket anësore të ndërhyrjes në pjesët e tjera të Kushtetutës dhe integritetin e saj. Kështu që do të thosha se aspekti i parë i Kushtetutës ku duhet ndërhyrë është rishikimi i amendamenteve të prillit 2008 me qëllim që ose të restaurohen zgjidhjet e mëparshme ose të korrigjohen efektet e pamenduara anësore që krijuan ndryshimet në formulën e zgjedhjes së Presidentit dhe në mekanizmin e votëbesimit të qeverisë.

Përveç sa më sipër, jam i mendimit se reformat që do të propozohen do duhet të marrin shkas nga ato që kanë qënë dështimet më të spikatura në zbatimin e Kushtetutës aktuale. Mua më duket se dështimi më i madh i Kushtetutës së 1998 – ës është se ajo nuk ia ka dalë që të izolojë sa dhe si duhet institucionet e pavarura nga ndikimi i shumicës politike në parlament dhe qeveri. Çdo ndërhyrje në Kushtetutë do ishte sterile për nga impakti për sa kohë nuk zgjidh së pari këtë çështje. Një ide paraprake për zgjidhjen e këtij problemi mund të ishte prezantimi i formulave të tilla sipas të cilave emërimi dhe shkarkimi i titullarëve të institucioneve të pavarura dhe i gjyqtarëve të lartë të bëhej me shumicë të cilësuar.

Si problem të dytë madhor do të numëroja dështimin e parlamentit në rolin e tij mbikqyrës ndaj qeverisë. Në gjithë këto vite nga hyrja në fuqi e Kushtetutës, Kuvendi nuk ka qënë veçse një noter i veprimtarisë së qeverisë duke i mohuar kështu shoqërisë kryerjen e një funksioni jetik në demokraci. Një ide paraprake për zgjidhen e këtij problemi mund të ishte bi-kameralizmi (parlamenti dy dhomësh). Kjo formulë bën të mundur që dhoma e lartë e parlamentit, si rezultat i zhvillimit të zgjedhjeve në kohë të ndryshme dhe ndryshimit të pjesshëm të përbërjes së saj, tipikisht të kontrollohet nga forca politike kundërshtare me qeverinë. Kjo lëvizje do ta shndërronte kontrollin e parlamentit mbi qeverinë nga një formalitet në një praktikë të efektshme.

Dështimi i tretë mendoj se ka qënë mos garantimi i përgjegjshmërisë së sistemit gjyqësor. Kushtetuta e 1998 – ës e garanton më së miri pavarësinë e pushtetit gjyqësor. Nuk mund të thuhet e njëjta gjë për përgjegjshmërinë e këtij sistemi. Reformat e propozuara duhet patjetër të përfshijnë instrumente më efikase për të garantuar përgjegjshmërinë. Një ide paraprake mund të ishte ndryshimi i raportit të forcave në Këshillin e Lartë të Drejtësisë i cili, në të ardhmen, mund të ketë më shumë përfaqësues të zgjedhur nga Parlamenti duke kufizuar kështu vetëqeverisjen e gjyqësorit.

Së fundi do të përmendja edhe nevojën akute për ndryshimin e formulës aktuale për zgjedhjen e Presidentit të Republikës në mënyrë që të bëhet i mundur roli bashkues dhe ndërmjetësues i këtij institucioni, ashtu siç e ka paramenduar Kushtetuta e vitit 1998. Një ide paraprake për zgjidhjen e këtij problemi mund të ishte rikthimi në formulën e vjetër që synonte zgjedhjen e një presidenti konsensual.

Natyrisht që reforma e propozuar e Kushtetutës mund dhe duhet të prekë shumë më tepër dispozita se këto. Ajo që është me të vërtetë e rëndësishme është që ndërhyrjet të kenë si pikënisje problemet e evidentuara në zbatim të Kushtetutës të 1998-ës, të peshohen mirë duke pasur vazhdimisht ndër mend integritetin e Kushtetutës në përgjithësi, të debatohen gjerësisht dhe të miratohen me konsensusin më të gjerë të mundshëm.

Unë mendoj se Kushtetuta është në gjendje të japë zgjidhje të përshtatshme për shumicën e krizave me natyrë politike dhe institucionale që mund të imagjinohen në një sistem demokratik qeverisjeje. Mua më duket se dinamika e zhvillimeve në jetën e institucioneve politike në dekadën e fundit është përcaktuar kryekëput nga interesat e grupeve politike dhe jo nga zhvillimet objektive sociale e ekonomike të cilat priren të jenë afatgjata. Me fjalë të tjera Kushtetuta mund të duket e tejkaluar për politikanët që priren të gjejnë rrugët më të shkurtëra për realizimin e objektivave të tyre politikë por kurrësesi për shoqërinë shqiptare e cila vazhdon të ketë nevojë për atë sistem vlerash, garancish e procedurash që mishëron Kushtetuta. Nga ana tjetër, prirja e klasës politike për të tejkaluar Kushtetutën duket se përcaktohet nga intransigjenca akute e saj dhe nga një kulturë politike e tipit “fituesi merr gjithçka”. Në këtë kuptim, kriza aktuale e jetës politike e institucionale në Shqipëri është më shumë rrethanë anësore e krizës që kalon Shqipëria prej shumë vitesh sesa e tejkalimit të Kushtetutës nga koha.

Pavarësisht nga thellësia dhe gjerësia e ndërhyrjes në dokumentin themeltar, procesi  amendimit duhet të karakterizohet nga po ai solemnitet dhe nivel i përfshirjes si dhe procesi për hartimin e Kushtetutës. Fjala kyçe është gjithëpërfshirja. Kjo nënkupton jo vetëm përfshirjen e të gjithë spektrit politik (brenda dhe jashtë parlamentit) por edhe atë të shoqërisë civile dhe grupeve të interesit. Përfshirja e opozitës politike është e një rëndësie të veçantë. Kujtoj se fakti që opozita nuk u përfshi në procesin e hartimit dhe miratimit të Kushtetutës aktuale (ndonëse e ftuar dhe e mirëpritur) paracaktoi qëndrimin e saj armiqësor dhe sabotues ndaj Kushtetutës në vijimësi. Edhe ndryshimet e vitit 2008, sipas mendimit tim, shpjegohen nga armiqësia e hershme e shumicës së djathtë të asaj kohe me Kushtetutën në hartimin e së cilës ajo zgjodhi të mos marri pjesë kur ishte në opozitë.

Përveç gjithëpërfshirjes, transparenca dhe informimi aktiv do duhet të karakterizojnë të gjitha fazat e procesit. Duke qënë se institucionet publike nuk shquhen për transparencë dhe aftësi komunikuese me publikun, do të ishte e udhës që administrimi i marrëdhënieve me publikun gjatë gjithë procesit të diskutimeve dhe hartimit t’i besohej një aktori të jashtëm (shoqëri civile, organizatë ndërkombëtare etj). Në vitin 1998 kjo detyrë iu besua OSBE-së dhe Organizatës së Juristëve Amerikanë.

Sa i takon procesit të diskutimeve dhe hartimit është e këshillueshme që ai (procesi) të mos administrohet drejtpërdrejt nga qeveria ndonëse asaj do t’i duhet ta mbështesë financiarisht dhe me logjistikë. Krijimi  një komisioni të posaçëm parlamentar ku shumica dhe pakica parlamentare të përfaqësohen në mënyrë të barabartë mund të ishte një pikënisje e mirë.

Nga ana tjetër procesi do duhet të kalojë në disa etapa duke filluar me një analizë të problematikës së krijuar në zbatimin e Kushtetutës. Më tej do duhet të identifikohen çështjet që do bëhen objekt i reformës kushtetuese. Së treti do të pasojë procesi teknik i studimit të opsioneve dhe formulimit të amendamenteve dhe së fundi procesi vendimmarrës.

Ky i fundit (procesi vendimmmarës për ndryshimin e Kushtetutës) është i rregulluar në Kushtetutë dhe mund të zhvillohet në 3 mënyra: Mënyra e parë është një proces i pastër parlamentar ku mbështetësit e reformave sigurojnë shumicën kushtetutbërëse prej 93 votash në Kuvend dhe i votojnë amendamentet. Në këtë mënyrë u procedua për ndryshime e vitit 2008; Mënyra e dytë është votimi në Kuvend me të paktën 93 vota dhe hedhja e amendamenteve në referendum nga po ajo shumicë që i miratoi ato (amendamentet) në Kuvend; Mënyra e tretë është përsëri votimi në Kuvend me të paktën 93 vota dhe hedhja e amendamenteve në referendum nga një pakicë e së paku një të pestës së 140 deputetëve (28 syresh). Natyrisht që opsioni i parë është ai më i preferueshmi sepse është në gjendje të gjenerojë konsensus maksimal.

Duke pasur parasysh vështirësitë politike dhe teknike që karakterizojnë procesin e amendimit të Kushtetutës, një afat i arsyeshëm kohor nuk mund të jetë veçse 1 ose disa vjeçar. E rëndësishme është që procesi të mbyllet para përfundimit të kësaj legjislature e cila filloi saktësisht në 9 shtator 2013.

Në fakt, fatmirësisht, shumica që duhet për të prekur Kushtetutën është më e madhe se shumica aktuale qeverisëse. Koalicioni qeveritar mbështetet nga një shumicë prej 83 votash në Kuvend. Shumica kushtetutbërëse është 93. Në këto kushte konsensusi është jo vetëm i dëshirueshëm por edhe i domosdoshëm. Por edhe sikur numrat të ishin të tillë që të lejonin veprim të njëanshëm, kjo do të ishte thellësisht e gabuar. Konsensusi në procesin e hartimit është kushti i parë që do të bënte të mundur respektimin e Kushtetutës nga të gjitha palët në të ardhmen. E përsëris që mënyra më e mirë për kryerjen e reformave kushtetuese është ajo konsensuale sipas formulës: miratim i amendamenteve me 93 vota në Kuvend dhe pastaj ratifikim në referendum popullor.