Auditimi i brëndshëm – një hap përpara, dy hapa prapa

Nga Gjon Ndreja, botuar në Shqip, 10 shtator 2013

Miratimi i ligjit për “Auditimin e brendshëm në sektorin publik”, në vitin 2004, ishte pa dyshim hapi më i rëndësishëm dhe vendimtar në rrugën drejt modernizimit të këtij shërbimi. Ai u miratua në klimën e kundërshtimeve të forta lidhur me rolin dhe misionin e këtij shërbimi, rrjedhojë e këndvështrimeve tradicionale që dominonin ligjbërësit në atë kohë dhe kështu, sido që në tërësi ligji ishte në përputhje me standardet ndërkombëtare, kishte “mbetje” të kontroll revizionit tradicional. Ndryshimet që pasuan ligjin, në vitet e mëvonshme, synuan forcimin e “pushtetit” administrativ të këtij shërbimi përkundër rritjes së rolit këshillues dhe të kostos efektive që rekomandojnë standardet e auditimit. Për rreth 8 vjet, ligji u ndryshua dy herë, pothuajse aq herë sa u ndërruan edhe krerët e këtij shërbimi.

Situata aktuale në auditimin e brendshëm ka nevojë për ndryshime rrënjësore strukturore, me qëllim për ta përqasur veprimtarinë e tij me praktikat e mira ndërkombëtare dhe për ta shndërruar këtë funksion në një instrument të fuqishëm për menaxhimin e shëndoshë të financave publike dhe në një model të kostos efektive të qeverisjes.

Mbivendosjet

Auditimi i brendshëm është përfshirë thellë nga mbivendosjet. Përveç mbivendosjes që ekziston midis auditimit të KLSH-së me auditimin e brendshëm, ky i fundit ka një seri mbivendosjesh brenda vetes. Kështu auditimi i ministrive të linjës është i mbivendosur tërësisht me auditimin e strukturave vartëse dhe në shumicën e rasteve vepron si auditim i jashtëm, po kështu edhe me njësitë e qeverisjes vendore; strukturat e auditimit të prefekturave mbivendosen me strukturat e auditimit të njësive të qeverisjes vendore dhe të subjekteve në vartësi të tyre etj. Ndërkohë, Karta e Autonomisë Vendore e ratifikuar edhe nga Kuvendi i Shqipërisë, nuk pranon asnjë lloj “ndërhyrje në punët e brendshme” të organeve të qeverisjes vendore përjashtuar një “kontroll administrativ” (që është krejt i ndryshëm me auditimin) mbi përgjegjësitë e deleguara nga qeverisja qendrore. Mbivendosjet janë të sanksionuara edhe në ligjet përkatëse dhe aktet nënligjore të auditimit të brendshëm, prefektit etj. Pasojat e mbivendosjeve të strukturave të auditimit kanë efekte negative si në besueshmërinë e këtij shërbimi ashtu edhe në rritjen e ndjeshme të kostos administrative të qeverisjes.

Një dukuri e tillë është rrjedhojë e kuptimit të vjetruar mbi auditimin si funksion i pushtetit, i përdorimit të tij si “pushkë”, përkundër konceptit bashkëkohor, si funksion që jep siguri dhe këshilla për menaxhimin, dukuri e cila shpesh shoqërohet me beteja për “zona influence” midis strukturave të auditimit. Në këtë kuptim, referuar edhe përvojave të mira të vendeve të BE-së, fushëveprimi i një strukture të auditimit të brendshëm është i limituar vetëm brenda caqeve dhe linjës së menaxhimit. E thënë më qartë, auditimi i brendshëm u shërben niveleve përkatëse menaxheriale për të përmirësuar vendimmarrjet e tyre në lidhje me qeverisjen e subjektit.

Por i kuptuar si funksion i pushtetit, auditimi i brendshëm përdoret nga njerëzit me pushtet, si një instrument për të realizuar pushtetin e tyre administrativ apo për të demonstruar autoritetin. Kur auditimi përdoret në këtë sens, ai ka thyer një nga shtyllat mbi të cilat ai është ndërtuar dhe funksionon, pavarësinë dhe kjo e fundit cenon besimin e publikut tek auditimi, e cila, nga ana e vet, është “vdekjeprurëse” për këtë funksion. Në këtë kuptim është e nevojshme të projektohet një kuadër i tillë i auditimit të brendshëm që të shmangë mbivendosjen dhe përdorimin e auditimit për qëllime të ushtrimit të autoritetit. Kjo duhet të shoqërohet patjetër me rregullime ligjore si dhe akte procedurale e metodologjike që rregullojnë veprimtarinë e strukturave të auditimit dhe raportet e tyre me subjektet publike.

Krijimi i strukturave të auditivit, në mënyrë të detyrueshme dhe përcaktimi i numrit minimal të punonjësve në këto struktura (jo më pak se tre) i sanksionuar në një vendim të Këshillit të Ministrave nuk duket të jetë një veprim i menduar mirë dhe në përshtatje me praktikat e mira të vendeve të Europës. Auditimi i brendshëm është nevojë e menaxhimit dhe pjesë e sistemit të Kontrollit të Brendshëm Financiar Publik. Si të gjithë elementët e tjerë të këtij sistemi që kanë si parakusht raportin kosto/përfitim, edhe auditimi duhet t’i nënshtrohet këtij gjykimi. Në këtë kuptim, krijimi i këtyre strukturave në mënyrë të detyruar, e injoron këtë kriter bazë të kontrollit të brendshëm dhe ka rritur kostot administrative të qeverisjes në përgjithësi. Praktikat e mira të vendeve të BE-së sugjerojnë që kur nuk mund të ngrihen struktura të përhershme të auditimit për shkak të kostos që bartin, shërbimi i auditimit të brendshëm mund të pajtohet (kontraktohet) nga sektori privat duke përftuar prej tij të njëjtat rezultate sikur ai të ishte një strukturë e brendshme.

“Pjellat” e auditimit të brendshëm

Ngritja e një strukture të veçantë për auditimin e fondeve të BE-së, në nivelin e një agjencie pranë Ministrisë së Financave, jo vetëm që nuk është e përligjur nga fakti se sipas ligjit të auditimit të brendshëm, njësitë e auditimit pranë subjekteve publike janë përgjegjëse për auditimin e këtyre fondeve, por edhe për faktin se këto fonde janë të alokuara nëpër njësitë shpenzuese dhe auditimi, që ka për qëllim përmirësimin e menaxhimit duhet të jetë pjesë e këtyre njësive dhe t’i raportojë drejtpërdrejt titullarit të njësisë publike, i cili ndërmerr hapa dhe masa për përmirësimin e menaxhimit të këtyre fondeve. Ndërkohë Agjencia e Auditimit të Fondeve të BE-së është e vendosur në Ministrinë e Financave dhe i raporton ministrit, por vendimmarrjet e ministrit të Financave nuk janë brenda juridiksionit. Kontrolli i Lartë i Shtetit është gjithashtu i angazhuar në auditimin e fondeve të BE-së dhe donacioneve. Ligji nr. 9840, datë 10.12.2007 për ratifikimin e marrëveshjes kuadër ndërmjet KM dhe Komisionit Europian nuk kërkon domosdoshmërisht një njësi të veçantë auditimi por një autoritet auditimi që t’i adresohet përgjegjësia për auditimin e fondeve të BE-së.

Për të forcuar rolin e auditimit të brendshëm në subjektet publike të shndërruara në sh.a. është e nevojshme të përmirësohet pozicioni i strukturave të auditimit në këto subjekte, edhe për faktin se siç ka rezultuar kohët e fundit, ato janë mjaft të ekspozuara nga parregullsitë dhe shkeljet. Kështu ne mendojmë se emërimi dhe shkarkimi i punonjësve të auditimit duhet të bëhet nga Bordi përkundër praktikës aktuale që bëhet nga ekzekutivi. Ndërsa raportimi i auditimit duhet të jetë paralel për drejtorin ekzekutiv dhe Bordin dhe vendimmarrja mbi raportet e menaxhimit të jetë respektivisht e Bordit për çështje të rëndësishme dhe e ekzekutivit për ato çështje që lidhen me përmirësimin e kontrollit të brendshëm. Në vartësi të vëllimit të punës ose madhësisë së subjekteve, krijimi i Komiteteve të Auditimit me funksione jo të përhershme, pranë bordit të këtyre subjekteve do të ishte një mbështetje dhe inkurajim për njësitë e auditimit

Sipas ligjit për Auditimin e brendshëm në sektorin publik dhe për menaxhimin financiar dhe kontrollin janë krijuar dy njësi qendrore të harmonizimit. Kjo është një praktikë e re e zbatuar për vendet e Europës Qendrore dhe Lindore dhe ka për qëllim ngritjen dhe mirëmbajtjen e vazhdueshme të kontrollit të brendshëm financiar publik.

Të dyja këto njësi kanë në fokus shqyrtimin, vlerësimin dhe përmirësimin e sistemit të kontrollit të brendshëm financiar publik i vështruar nga dy “frëngji” të ndryshme dhe kanë të angazhuar në to, një numër të konsiderueshëm punonjësish. Për të dhënë këndvështrimin e tyre në lidhje me kontrollin e brendshëm, Njësia Qendrore e Harmonizimit për Auditimin e Brendshëm bazohet në auditimin e kryer nga njësitë e auditimit të brendshëm në subjektet publike nëpërmjet raportimit që ato kryejnë. Ndërsa Njësia Qendrore për Harmonizimin e Menaxhimit Financiar dhe Kontrollit bazohet në reagimet e nëpunësve autorizues në subjektet publike në lidhje me kontrollin e brendshëm.

Sipas ligjit, të dyja këto struktura janë të detyruara të bashkëpunojnë. Pyetja e parë që shtrohet është, pse dy njësi. Rekomandimet e ndërkombëtarëve për kushtet e vendit tonë kanë qenë për krijimin e një njësie qendrore me dy nënnjësi, njëra për auditimin e brendshëm dhe tjetra për menaxhimin financiar dhe kontrollin. Por nuk e di përse, ndoshta për interesa të vockla, u krijuan dy njësi të veçanta me dy drejtorë. Përparësitë e unifikimit të kësaj strukture në një, janë të dukshme dhe konsistojnë në sigurimin e një bashkëpunimi më efektiv midis tyre, si dhe të një kostoje administrative më të ulët. Të dyja këto struktura mbështeten nga struktura të tjera si Bordi i Menaxhimit për Njësinë Qendrore të Harmonizimit për Menaxhimin Financiar dhe Kontrollin, si dhe Komiteti i Auditimit të Brendshëm për Njësinë Qendrore të Harmonizimit për Auditimin e Brendshëm. Gjithashtu të dyja asistohen nga sekretariatet përkatëse dhe kanë për funksion të vlerësojnë raportet dhe veprimtarinë e njësive qendrore të harmonizimit.

Nga shqyrtimi i pozicionit të tyre dhe i funksioneve që kryejnë mund të them me bindje se bordet e menaxhimit, komiteti i auditimit dhe sekretariatet respektive, janë një zgjatim i këtyre njësive dhe i mbivendosjes së funksioneve, ndërkohë që këndvështrimi im fokusohet në faktin se ato mund të reduktohen në një. Nga ana tjetër, aktualisht, është hapur një diskutim i rëndësishëm në Europë rreth rolit dhe pozicionit të Komiteteve të Auditimit të Brendshëm në sektorin publik ku dominon pikëpamja se këto komitete, me një numër të reduktuar njerëzish, duhet të asistojnë dhe mbështesin njësitë e auditimit të brendshëm në subjektet publike, në pikëpamje të rritjes së pavarësisë dhe të profesionalizmit të tyre.

Përveç kësaj, Njësia Qendrore e Harmonizimit për Auditimin e Brendshëm ka angazhuar një numër të madh punonjësish, të cilët kryejnë funksione që nuk kanë lidhje me përgjegjësitë e kësaj njësie referuar praktikave të mira dhe që kanë variuar në këtë periudhë, që nga investigimi (?!!!?) e deri te monitorimi e vlerësimi i cilësisë së auditimit, funksion i cili është prerogativë e niveleve përkatëse të menaxhimit të auditimit në subjektet publike. Vlerësuar në tërësi, të dy njësitë kanë angazhuar numër punonjësish dy-tre herë më të madh se vendet e tjera të ngjashme me vendin tonë.

Si përfundim, këto njësi është e nevojshme të bashkohen në një strukturë të vetme, duke ruajtur funksionet dhe duke reduktuar ndjeshëm numrin e punonjësve, si dhe duke i zhveshur ato nga funksionet e panevojshme që mbivendosen me strukturat e tjera.