Koha për të rishikuar Kushtetutën

Intervistë e Fehmi Avdiut, ish Kryetar i Gjykatës Kushtetuese, dhënë në gazetën Shekulli, 29 korrik 2013

Me 23 qershorin, duket se është koha që disa gabime të kryera edhe në sistem, të korrigjohen dhe çohen në vend. Kushtetuta është një pikënisje e mirë dhe ish-kryetari i Gjykatës Kushtuese, Fehmi Abdiu hedh idenë e një reforme Kushtetuese, jo vetëm për të korrigjuar gabimet e bëra, por edhe për të reflektuar nevojat e realitetit politik dhe ligjor. Në këtë pjesë të parë, Abdiu jep një pasqyrë të ‘gjendjes kushtetuese’, për të dalë mandej me disa propozime konkrete që sipas tij do të duhet të finalizohen pas një procesi gjithëpërfshirës dhe disa-vjeçar.

Z. Abdiu zgjedhjet përfunduan duke prodhuar një mazhorancë dominuese, një mazhorancë Kushtetuese nëse mund të shprehemi kështu. Mendoni se janë pjekur kështu kushtet për nisjen e reformave thelbësore, përfshirë këtu edhe reformë kushtetuese?

Të gjithë jemi të ndërgjegjshëm se rezultati i fitores së mazhorancës së re parlamentare ishte shumë domethënës, i rëndësishëm, pse jo edhe shumë premtues. Ai rezultat, përfaqëson një shkallë të lartë të besimit të elektoratit shqiptar dhe për rrjedhojë mendoj se mazhoranca e re, duhet t’i përgjigjet këtij besimi me një shkallë të lartë përgjegjësie për të përmbushur zotimet e veta të bëra në fushatë. Një ndër më kryesoret, është edhe ajo që ka të bëjë me sfidat që i dalin kësaj mazhorance lidhur me reformat kushtetuese dhe ligjore. Duke patur parasysh rëndësinë e madhe që ka Kushtetuta si akti themeltar i shtetit, dhe në mënyrë të veçantë jetëgjatësinë e saj qëkur ajo u miratua me referendum, por edhe problematikat që janë konstatuar gjatë gjithë këtyre viteve në kuadrin e implementimit të saj, vlerësimet që janë bërë për të në aspektin, doktrinar, kushtetues dhe teorik, por edhe ndonjë vërejtje apo sugjerim që nuk ishte marrë parasysh në kohën e përgatitjes së projektit, unë mendoj se sot ka ardhur koha kur mund të shtrohet pyetja: a mund dhe a duhet të bëhet rishikimi i Kushtetutës shqiptare?

Për të dhënë një mendim sado modest rreth kësaj pyetjeje shumë të rëndësishme unë dua të nënvizoj një fakt që mund të më shërbejë si argument për t’u përgjigjur. Unë kam 3 vjet që drejtoj Institutin e Studimeve Gjyqësore dhe Kushtetuese ku bëjnë pjesë mjaft personalitete të shkencave, veçanërisht të së drejtës kushtetuese, juristë, ish-gjyqtarë, akademikë, ish-prokurorë, anëtarë të institucioneve shumë të rëndësishme si Gjykatës Kushtetuese, apo Gjykatës së Lartë, ish-pjesëtarë të Prokurorisë së Përgjithshme etj. Kjo shoqatë ka në qendër të veprimtarisë së vet edhe zbatimin e Kushtetutës nga institucionet kryesore kushtetuese e më gjerë. Në këtë aspekt për shkak të problematikës që ka patur instituti ne jemi detyruar të ndeshemi dhe të përgatisim studime të mirëfillta për institucionet në fjalë. Fjala vjen, janë bërë studime rreth standardeve të veçanta të veprimtarisë së Gjykatës Kushtetuese, rreth veprimtarisë së Gjykatës së Lartë, studime për Komisionet Hetimore, për institucionin e Prokurorit të Përgjithshëm;  janë parë e studiuar aspekte të veçanta të kompetencave të Presidentit të Republikës etj. Në këtë kuadër, duke patur parasysh konkluzionet e studimeve tona, pjesërisht të dërguara edhe pranë organeve përkatëse, unë mendoj se sot ka ardhur koha të flitet, mendohet dhe realizohet një rishikim i Kushtetutës sonë. Paraprakisht dua të nënvizoj se kur shpreh këtë mendim unë nuk dua të zbeh absolutisht vlerësimet dhe konsideratat pozitive që janë bërë për Kushtetutën shqiptare që nga Komisioni i Venecias, në kohën kur është miratuar, apo edhe dhe nga organe të tjera që në kohën e hartimit të saj dhe deri më sot. Kam parasysh edhe disa argumente të tjera që janë aplikuar dhe që kanë ndikuar pozitivisht në rishikimin e Kushtetutave në vende të ndryshme të Evropës.

Cilat janë këto argumente?

Së pari, Kushtetuta e tashme, aktualisht po i afrohet një jetëgjatësie prej 14-15 vjet. Kjo jetëgjatësi nuk duhet konsideruar si e shkurtër, por e mjaftueshme për të dhënë mundësinë për të arritur në disa përfundime rreth pyetjes sesa i ka shërbyer Kushtetuta në tërësi demokratizimit të jetës së vendit dhe demokracisë shqiptare. Pra, afati kohor nuk është shumë i shkurtër, por i mjaftueshëm për të nxjerrë disa përfundime.

Së dyti, pavarësisht nga vlerat pozitive dhe cilësia e saj, kam mendimin, se për aspekte të veçanta, gjatë implementimit të saj kanë lindur probleme që mund të kenë nevojë për t’u detajuar, për t’u pasqyruar dhe gjetur vend në të.

Së treti, është konstatuar se periudha gati 15-vjeçare ka nxjerrë para nesh, ashtu si para çdo vendi tjetër që ka aspiruar për në BE, shumë problematika për të cilat në kohën kur është miratuar kjo Kushtetutë, mbase nuk janë patur sa dhe si duhet parasysh. Pra nuk janë parë me syrin e ditëve të sotme, kur jemi më afër Europës.

Për këto dhe shkaqe të tjera, pse jo edhe për të korrigjuar ndonjë pasaktësi, paqartësi, dykuptimti, do të ishte sipas meje e nevojshme të ndërmerrej një nismë për të riparë Kushtetutën aktuale, me synimin e përsosjes së saj dhe jo të abandonimit, ndryshimit, apo përmbysjes së saj. Përsosje në këto apo edhe aspekte të tjera, që specialistë ndryshëm mund të jenë në gjendje që t’i pasqyrojnë edhe më mirë sesa unë. Këtu duhet patur parasysh edhe një fakt: Kushtetutat, duke qenë ligji themeltar i shtetit, nuk bëhen shpesh objekt i ndryshimeve apo edhe amendimeve të pjesshme. Sepse qëndrueshmëria e shtetit, e rendit demokratik, institucioneve, politikave shtetërore juridike a ndërkombëtare të një vendi, lypin qëndrueshmëri edhe në raport me Kushtetutën. Pra, logjika e ftohtë, kërkon që Kushtetutat të preken sa më rrallë, në pamundësi për të mos u prekur fare. Pavarësisht nga mendimet dhe pikëpamjet që ekzistojnë në doktrinë dhe në praktikë për rishikimin ose jo të saj, unë mendoj se edhe Kushtetuta jonë që ka patur dhe ka mjaft vlera, mund të bëhet akoma më e arrirë, nëse në këtë dekadë do të rishikohet për t’u përsosur më tej.

Si i vlerësoni ju ndërhyrjet e bëra deri më tani sa shërben kjo përvojë për të ecur më tutje?

Deri më sot nuk kemi tre raste kur është rishikuar Kushtetuta jonë. Pra ndonëse jo jetëgjatë, një kushtetutë që nuk ishte implementuar plotësisht e që ishte vlerësuar shumë seriozisht nga mjaft organe dhe forume kompetente, për fat të keq tonin, nuk i shpëtoi rishikimeve dhe amendimeve, madje edhe amendimeve amatoreske. Fjala vjen, një moment është ai i 13 janarit 2007, kur është bërë një ndryshim i parë që mendoj se ishte pjesërisht i domosdoshëm. Në Kushtetutën aktuale ne kishim parashikuar që organet përfaqësuese të pushtetit vendor të zgjidheshin një herë në 3 vjet. Me të drejtë, Komisioni i Venecias dhe forume të tjera ndërkombëtare, pse jo edhe specialistë shqiptarë, nuk e quajtën normale që Shqipëria për çdo 3 vjet të futej në zgjedhje për pushtetin vendor. Duke reaguar ndaj këtyre sugjerimeve u korrigjua kjo praktikë dhe tashmë kemi një praktikë të tillë, që organet e pushtetit vendor të zgjidhen në çdo katër vjet. Pra u pranua që mandati i këtyre organeve të ishte katër vjeçar. Por edhe ky nuk i shpëtoi klientelizmit, sepse me atë rast për shkak të luftës politike që bëhej në Shqipëri, pjesë e ndryshimeve u bë edhe KQZ-ja. Meqenëse parti të veçanta pretendonin se u hahej haku, u ra dakord që KQZ-ja nga 7 anëtarë të çohej në 9 anëtarë. Nëse në pjesën e parë ndryshimet janë të gjithë pranuara, për pjesën e dytë praktika tregoi se ishin të nxituara. Në asnjë vend nuk duhet të ndryshohet Kushtetuta për të shtuar apo hequr një apo dy anëtarë të një organi kushtetues, e për më tepër të KQZ-së.

Së dyti, ajo që ishte më negativja, ka të bëjë me ndryshimet e 21 prillit 2008.  për ato nuk kishte studime, nuk kishte refleksione dhe konsulta, pra ishin të shpejtuara. Meqenëse oreksi ishte i madh, përveç rikualifikimit juridik të KQZ-së nga organ kushtetues në organ veprimtaria e të cilit rregullohet nga Kodi Zgjedhor, u bënë edhe ndryshime që prekin kompetencat e Presidentit të Republikës, mocionet e besimit dhe mosbesimit për/ dhe ndaj qeverisë, që kjo e fundit bën për veten, apo opozita bën ndaj saj sipas rastit dhe kushteve ligjore e politike. Një ndryshim tjetër ishte edhe caktimi i një kufiri për mandatin e Prokurorit të Përgjithshëm.

Këto ndryshime, qoftë nga forma, procedura, qoftë përmbajtja, thelbi, nga problematika që rrokin dhe pasqyrojnë, u bënë mjaft të nxituara, ishin alogjike, jodemokratike dhe kanë dobësuar apo venitur shumë veprimtarinë, vlerat, veçanërisht të institucionit të Presidentit të Republikës. Sepse procedurat e zgjedhjes së Presidentit të Republikës, janë të lidhura ngushtë sa me integritetin dhe autoritetin e tij zyrtar, institucional, e personal aq edhe me veprimtarinë e të gjitha institucioneve, me të cilat ndërvepron Presidenti, për shkak të kompetencave që ka. Këto ndryshime e dobësuan pa masë pushtetin e tij dhe prishën balancën përgjithësisht të pranueshme që ishte sanksionuar mes pushteteve kryesore.  Ka ardhur koha që mazhoranca e re të korrigjojë veten. Sepse dimë që ajo, pra ish-opozita ka dhënë pëlqimin për këto ndryshime, por më vonë pati kurajën të pranojë se ka gabuar. Ndërsa ish-mazhoranca nuk ka mbajtur asnjë qëndrim, ndonëse diskutimet brenda saj, flasin edhe për zëra që i kritikojnë.

Së fundmi janë edhe ndryshimet që u bënë vitin që shkoi për një problem për të cilin politika shqiptare për 6 vjet rresht kishte ngritur flamujt e luftës politike. E kam fjalën për çështjen e imunitetit të deputetit dhe zyrtarëve të lartë. Edhe për këtë të fundit, për mendimin tim, asnjë nga palët nuk e kishte dhe nuk e dëshironte seriozisht heqjen e imunitetit. Dhe mënyra sesi u trajtua më së fundi, kur u arrit një kompromis, si u propozuan ndryshimet, si janë formuluar dispozitat që kanë të bëjnë me këtë problem, dëshmojnë se edhe këto ndryshime, megjithëse kishin vite që diskutoheshin, janë bërë pa ndonjë mençuri, qoftë në thelb, qoftë në aspektin e teknikës legjislative. Por gjithsesi edhe ato janë bërë pjesë e Kushtetutës.

Kur shfaq mendimin për nevojën e ndërmarrjes së një nisme për amendimin, rishikimin, apo ndryshimin e Kushtetutës, gjithmonë në funksion të përsosjes, por jo të përmbysjes së saj, pra të ndryshimeve të pakta, por të domosdoshme, nuk kam parasysh praktikën e ndjekur në rastet e sipërcituara. Për ato nuk besoj që shqiptarët t’i kenë marrë vesh si duhet, pasi ato janë bërë të shpejtuara, të pamenduara mirë, të pakonsultuara mirë me specialistë, organe dhe shoqërinë civile. Mbi të gjitha, ndryshimi i vitit 2008 është bërë në kundërshtim me standardet e një demokracie parlamentare e që nga ana e tyre shpërbënë raportin dhe balancat e pushteteve. Sot me të drejtë shumë specialistë shprehen se Presidenti i Republikës, për shkak të këtyre balancave ndryshoi qoftë në formë, qoftë në përmbajtje, sa i përket autoritetit, integritetit dhe kompetencave, sepse mënyra e zgjedhjes së tij u bë në një farë mase denigruese. Pra mendoj se, si mazhoranca, pse jo edhe opozita, do të duhet të planifikojnë me një vizion të qartë nisjen e një procesi rishikues. Ky proces duhet të ketë përgjegjësi, duke filluar me një komision parlamentar, duke u krijuar në funksion të tij disa komisione specialistësh, konstitucionalistësh që do të shtronin paraprakisht problematikat, para se të diskutoheshin politikisht. Do të ishte ligjore tërheqja e opinioneve të institucioneve kushtetuese, që kanë konstatimet e tyre për jetën mbi 14 vjeçare të institucionit me këtë Kushtetutë, si edhe duke tërhequr ekspertizën e Komisionit të Venecias. Nuk mund ta mendojmë ndryshimin e Kushtetutës pa siguruar minimalisht kërkesa si këto. Është një nismë që kërkon punë përgatitore disa vjeçare, kërkon maturi, mendimin dhe përkushtimin e specialistëve dhe institucioneve dhe kërkon përsosmëri për të mbyllur shtigjet për çdo problematikë kushtetuese në të ardhmen.

Përveç aspektit korrigjues, a ka një nevojë objektive për të ndërhyrë sërish në ligjin themeltar të shtetit?

Mund të nënvizojmë edhe disa shkaqe që e bëjnë të domosdoshëm këtë proces. Shkaqe të karakterit objektiv dhe disa rrethana dhe argumente që janë pro këtij mendimi. Kë mund të veçoja?

Së pari është nisma e ndërmarrë në vitin 2008. Meqenëse thamë se në procedurë dhe në thelb ajo ishte e gabuar, dhe meqenëse përfaqësuesit e ish-opozitës,sot mazhorancës e kanë pranuar që kanë gabuar dhe meqenëse të gjithë specialistët janë shprehur kundër këtyre ndryshimeve, hapi i parë që mund të korrigjohej do të ishte rikthimi në gjendjen e mëparshme për sa i përket ndryshimeve të vitit 2008. Riparimi i këtij gabimi, duke i deklaruar elektoratit dhe popullit se është bërë gabim që populli të shtonte besimin te.

Një shkak tjetër që imponon këtë nismë është se për 14-15 vjet në veprimtarinë e Gjykatës Kushtetuese, krahas shumë çështjeve, janë bërë objekt shqyrtimi edhe disa çështje shumë të rëndësishme, që kanë patur si problematikë të tyre interpretimin e neneve apo të dispozitave të veçanta të Kushtetutës. Dhe këto vendime janë përfshirë në një botim të veçantë të kësaj gjykate, që janë vënë në shërbim të opinionit dhe të interesuarve. Sido që të jetë, ato vendime, që kanë një rëndësi të madhe sepse kanë interpretuar nene, dispozita, frymë të Kushtetutës për probleme të caktuara, nuk janë bërë pjesë përbërëse e botëkuptimit të shtetasve. Jo vetëm për këtë shkak, por edhe për shkaqe të tjera që lidhen me faktin se ato janë të domosdoshme e të detyrueshme njëlloj si Kushtetuta unë them se këto interpretime duhet të jenë pjesë përbërëse e Kushtetutës dhe për rrjedhojë, ato duhet t’i inkorporohen dispozitave përkatëse për të cilat është shprehur Gjykata Kushtetuese, nëpërmjet paragrafëve të veçantë apo edhe neneve dhe dispozitave të veçanta. Kjo gjë, për shumë aspekte të diskutueshme, të shprehura përfundimisht në qëndrimet e Gjykatës Kushtetuese do të qartësonte përmbajtjen e Kushtetutës apo neneve të veçanta.

Së treti edhe pse duket se në kohën kur është formuluara projekti, komisioni ka menduar se Shqipëria dikur do të hyjë në BE, dhe ka bërë përpjekje për të reflektuar përmes disa dispozitave, specialistë të së drejtës kushtetuese, të huaj dhe të vendit, janë shprehur dhe shprehen se integrimi evropian do të imponojë marrjen e nismës të rishikimit dhe plotësimit të dispozitave të veçanta për atë sesi do të integrohet Shqipëria në BE. Këtu ka shumë probleme me rëndësi që i përkasin së drejtës ndërkombëtare dhe marrëveshjeve që bëhen pjesë e të drejtës sonë. Në këtë kuadër ka mendime se ekzistojnë boshllëqe kushtetuese për të cilat mund të jetë e nevojshme të bëhen amendime.

Një element tjetër ka të bëjë me një çështje konkrete, por shumë të rëndësishme për të cilën u lejuan shkelje flagrante. Para dy vitesh, Gjykata Kushtetuese duke patur si objekt një kërkesë për interpretimin e Kushtetutës për zhvillimin e rotacionit të vetë anëtarëve të saj, ndër të tjera është shprehur se “nuk është në funksionin e saj të përcaktojë kriteret kushtetuese të zhvillimit të rotacionit, por se është ligjvënësi Kushtetues ai që duhet ta bëjë një gjë të tillë”. Pra me pak fjalë, Gjykata është shprehur se rotacionin si proces juridik-kushtetues e zgjidh organi që bën Kushtetutën, pra Parlamenti me 84 vota. Për këtë problem konkret, por shumë të rëndësishëm, u krijua një situatë paradoksale. Nga njëra anë, neni 125, pika 3 e Kushtetutës, urdhëron zhvillimin e rotacionit të anëtarëve të Gjykatës Kushtetuese në çdo tre vjet, nga ana tjetër, sipas ligjit organik të kësaj gjykate, procesi i rotacionit ka përfunduar që në vitin 2001. Sikur të mos mjaftonin këto kundërshti, edhe Kuvendi mbajti qëndrimin e tij, duke mos lejuar rotacionin e anëtarëve deri në vitin 2013. Sikur vetëm kjo çështje të ishte, parlamenti duhet të gjejë një mënyrë për t’i dhënë përgjigje një vendimi të detyrueshëm të Gjykatës Kushtetuese, jo vetëm për faktin se është vendimi i saj, por edhe sepse ky proces po ndjek një rrugë antikushtetuese. Anëtarët e sotshëm të Gjykatës nuk janë zëvendësuar konform standardit që ka sot Kushtetuta, por sipas një vendimi që mori Parlamenti ku thuhet se “meqenëse Gjykata Kushtetuese është shprehur në këtë mënyrë, deri në vitin 2013 nuk do ketë rotacion”. Dhe ashtu u bë. Pra këto katër drejtime, si dhe rotacioni(mund të ketë edhe të tjera), imponojnë sipas meje që objektivisht kjo nismë të merret patjetër.