Integriteti dhe reforma në administratën publike

Nga Dr. Elsa Toska, botuar në Balkanweb, 5 maj 2014

Është fakt që organizatat autoritare e radhisin Shqipërinë në vendet e para në Europë sa i përket nivelit të korrupsionit. Kjo problematikë përveç se me segmente të tjera të shtetit dhe shoqërisë, sigurisht është e lidhur edhe me integritetin e nëpunësve publikë dhe administratës tonë publike. Integriteti nuk është koncept i lehtë për t’u përkufizuar. Shumë përkufizime përdoren me mbivendosjeje ose me ndryshime të thella mes tyre. Ky term vjen nga latinishtja “in-tangere”, që do të thotë “i paprekur”. I referohet pakorruptueshmërisë si dhe gjendjes së të qenit i padëmtuar. Megjithatë, edhe pse gjerësisht integriteti është shumë i lidhur me mungesën e mashtrimit dhe të korrupsionit, ai implikon dhe dinjitetin dhe standardet e sjelljes së duhur. Në këtë kontekst është koncept pozitiv dhe i gjerë i lidhur edhe me etikën dhe kulturën. Integritet do të thotë më shumë se sa t’u referohesh ligjeve dhe rregullave. Ligji noton në detin e gjerë të integritetit. (Iam L.Richter, Frances Burke, “Combating corruption, encouraging ethics”, 2007). Integriteti nuk është vetëm çështje e nivelit personal, pra përgjegjësi e çdo nëpunësi për sjelljen tij individuale etike ose jo, por është para së gjithash çështje institucionale, që do të thotë se institucionet duhet të strukturoren, të përcaktojnë procese, instrumente dhe strategji që inkurajojnë dhe mbështesin sjelljen etike dhe me integritet. Në këtë mënyrë fokusi mbi çështjet e integritetit i kalon institucionalizimit të tij nëpërmjet institucionit/eve përkatës/e. Profesorët e shquar të etikës organizative Trevino dhe Nelson (2004) kanë thënë se: “Të heqësh mollët e këqija nga një institucionin përgjithësisht nuk do ia zgjidhë problemin joetik institucionit. Institucioni duhet të shqyrtojë brenda vetes nëse ka të rrënjosura praktika apo procedura që i bëjnë mollët të kalben”. Institucionalizimi i integritetit përkufizohet si një proces i transferimit të ambicieve mbi integritetin në rezultate të pritshme nëpërmjet strukturave mbështetëse, agjencive të specializuara dhe nëpunësve të posaçëm si dhe formalizim të këtij procesi brenda një konteksti të caktuar (Alain Hoekstra, Muel Kaptein; “The institutionalization of Integrity in local government”, Public Integrity, Winter 2012-2013, Vol.15, no.1). Edhe OECD gjithashtu thekson rëndësinë e formalizimit dhe strukturimit të integritetit organizativ/institucional, duke argumentuar që kjo gjë rrit qëllimin e koordinimit, lejon sinergjinë mes instrumenteve, lejon akumulimin e ekspertizës bazuar në rekomandime, praktikat më të mira, siguron vazhdimësinë e etikës në terma afatgjatë dhe qartësisht jep sinjalin se integriteti konsiderohet tepër i rëndësishëm brenda institucionit përkatës. (Annual Report, 2008). Ky institucionalizim mendoj se është i rëndësishëm, sidomos në fazën aktuale të ndërmarrjes së disa reformave themelore në administratë publike, si; hartimi i projektligjeve të reja, apo ndryshimi i disa të vjetrave, p.sh. Ligji për Statusin e Nëpunësit Civil, Kodi i Procedurave Administrative, Ligji për të drejtën e informimit, Ligji për mbrojtjen e bilbilfryrësve (denoncuesit me mirëbesim të akteve korruptive). Ligjet aktuale në fakt ofrojnë udhëzime dhe orientime se si institucionet publike duhet të menaxhojnë integritetin e nëpunësve publikë. Ligji i ri për statusin e Nëpunësit Civil përcakton qëllimin sipas të cilit, ai do të ketë si synim krijimin e një shërbimi civil të qëndrueshëm, profesional, të bazuar në meritë, integritet moral dhe paanësi politike. (neni 1). Ky ligj jep qëllimin kryesor të tij, pra rekrutimin e atyre individëve në shërbimin civil me integritet moral. Por kjo është vetëm njëra anë e medaljes, pra trajtimi në nivel mikro i integritetit, sipas të cilit në administratë publike duhet të punojnë njerëz me integritet individual profesional dhe moral. Edhe Ligji Për Etikën përcakton një sërë procedurash se si duhet të veprohet nga institucioni apo punonjësi në rast të situatave, ku mund të vihet në rrezik etika e vetë nëpunësit apo e institucionit (p.sh. procedura që duhet ndjekur në rast të marrjes së dhuratave). Kështu mund të vazhdohet dhe me Ligjin për konfliktin e interesave, e me radhë… * * *

Megjithatë, duke qenë se integriteti është gur themeli për mirëqeverisjen, si dhe parakusht i legjitimitetit të veprimeve të një qeverie, (Integrity Framework OECD), menaxhimi dhe institucionalizimi i tij është gjithmonë dhe në çdo kohë një temë me prioritet të lartë në axhendat qeverisëse. Prandaj dhe instalimi e një kulture administrative mbi integritetin që fillon me detyrimin ligjor të hartimit të politikave të integritetit në çdo institucion, me qëllim rritjen e ndërgjegjësimit mbi këtë çështje, do të ishte një veprim i domosdoshëm. (Ligji i ri Për Nëpunësit Civil mund ta parashikonte këtë detyrim). Ky dokument me natyrë ligjore dhe politike duhet të përmbajë rregulla të qarta mbi shpërdorimin e detyrës, konfliktin e interesave dhe rastet potenciale të diskriminimit për çdo pozicion drejtuesi në institucionin përkatës; detyrimin për hetime mbi rrezikun që mund të paraqesë dëmtimi i integritetit nga pozicione delikate administrative si, p.sh. prokurimet publike apo marrëdhëniet me publikun, përgatitje raportesh vjetore institucionale mbi çështjet e integritetit; programe edukimi dhe trajnimi vjetor mbi çështje dilematike mbi integritetin për nëpunësit publikë, etj. Ky dokument duhet të ketë si qëllim parandalimin e veprimeve korruptive ose që cenojnë integritetin e institucionit, duke i bërë të vështira për t’u realizuar veprimet joetike të nëpunësit civil.

* * *

Integriteti është gur themeli për mirëqeverisjen, si dhe parakusht i legjitimitetit të veprimeve të një qeverie, (Integrity Framework OECD). Për këtë arsye procesi i institucionalizimit të tij është kërkesë me prioritet të lartë dhe e vazhdueshme. Ka disa faktorë dhe aktorë që duhet të ndërveprojnë dhe që duhet të kontribuojnë në këtë proces, ku si më kryesorët do të përmendja:

– Cilësia e leadershipit të institucionit. Drejtimi, nëpërmjet funksionarëve apo nëpunësve të zgjedhur apo të emëruar-mund të përkufizohet si një proces i ndikimit dhe drejtimit të administratorëve publikë drejt arritjes së objektivave dhe qëllimeve institucionale. Kështu që drejtuesit luajnë një rol kyç në menaxhimin e institucioneve. Thelbësore është që në termat e integritetit, drejtuesit duhet t’u përmbahen vlerave institucionale dhe të jenë të orientuar drejt mirëmenaxhimit të fondeve publike dhe burimeve njerëzore. Një drejtues sinkronizon tonin e duhur me të dyja mënyrat edhe duke dhënë shembullin personal me sjelljen e tij, edhe duke i kërkuar stafit sjelljen e duhur me integritet.

– Qartësia e qëllimeve institucionale. Qëllimi përcakton rolin dhe arsyen e ekzistencës së një institucioni, duke iu përgjigjur pyetjes se pse ky institucion është krijuar dhe nëse nuk do të ishte, cilat do të ishin pasojat. Një kuptim i qartë mbi qëllimin institucional vepron si pikë referimi dhe metodë kontrolli mbi nëpunësit, të cilët arrijnë të gjykojnë nëse standardet e performancës së tyre i përputhen apo jo qëllimit institucional.

– Qëndrueshmëria e veprimeve administrative. Veprimet dhe standardet e punës së institucionit kontribuojnë pozitivisht në integritetin institucional kur ato zbatohen në mënyrë uniforme dhe të qëndrueshme përmes dhënies së shërbimeve publike. Drejtuesit e institucioneve duhet të mbajnë përgjegjësi nëse publikut i jepen shërbimet sipas një trajtimi preferencial, sipas gjykimeve të çfarëdo lloji paragjykuese dhe subjektive.

– Menaxhim i veprimtarive publike dhe shërbimeve publike i kontrollueshëm dhe i monitorueshëm. Baza për arritjen e një konsistence të veprimeve administrative dhe shërbimeve të drejta ndaj publikut sigurohet nga ndërtimi dhe zbatimi i procedurave standarde që mbulojnë të gjitha aktivitetet operacionale, si dhe sistemin e informimit dhe transparencës mbi veprimtarinë funksionale institucionale.

* * *

Duke u ndërtuar politika mbi integritetin, hidhen gurët e themelit për formimin e një kulturë administrative të integritetit. Në këtë drejtim, detyrimi ligjor për hartimin e politikave të integritetit në çdo institucion, me qëllim rritjen e ndërgjegjësimit mbi këtë çështje, do të ishte një veprim i domosdoshëm. (Ligji i ri për Nëpunësit Civil mund ta parashikonte këtë detyrim). Të gjithë jemi në një mendje se administrata publike ka nevojë për integritet. Ministrja e Brendshme e Holandës, Ien Dales në vitin 1993 deklaroi se “nuk ka person me më pak ose më shumë integritet”, por “një person ka ose nuk ka integritet” (To be a bit integer does not exist). Prandaj dhe opinioni publik, media si dhe organizata të quajtura “corruption watchdogs” të gjitha luajnë rol kyç dhe mbështesin një kërkesë në rritje të sjelljes etike në administratë publike. Vëzhgimi ndaj procedurave të rekrutimit të nëpunësve në administratë publike, kodet etike në çdo institucion, politikat institucionale mbi integritetin trajnimet, metodologjitë e vlerësimit të riskut të dëmtimit të integritetit, auditet, raportimet, procedurat hetimore, sanksionet dhe penalitetet janë disa nga instrumentet që duhen përshtatur, zhvilluar dhe përmirësuar në funksion të rritjes së standardeve të integritetit të nëpunësve në administratë publike.

Nëpunësit publikë duhet të jenë gjithmonë nën presionin e rritjes së besimit të publikut ndaj sektorit administrativ-publik dhe kjo arrihet më së pari, sipas një kërkese dhe qasjeje institucionale ndaj performancës me integritet. Politikat institucionale mbi integritetin janë pa dyshim thelbësore, sepse ato parandalojnë krizat morale, stimulojnë ndërgjegjen publike, forcojnë kulturën dhe vlerat demokratike, forcojnë ligjet dhe shtetin e së drejtës. Në këtë kuptim integriteti është i rëndësishëm edhe për integrimin e vendit në Bashkimin Europian.