Prokurimi publik, reformat dhe sfidat

Nga Vera Ndrecaj, botuar në Shekulli Online, 24 dhjetor 2013

Mediat shqiptare janë përfshirë kohët e fundit në një debat mbi aktin normativ të qeverisë për disa ndryshime dhe shtesa në buxhetin e vitit 2013. Sipas Kryeministrit të Shqipërisë, z. Edi Rama “…ky ishte një akt i domosdoshëm për shlyerjen e borxhit që qeveria paraardhëse i ka lënë vendit dhe…ka si qëllim përmirësimin e situatës aktuale ekonomike”. Por opozita nuk ndan të njëjtin mendim.

Duke iu referuar ish-Kryeministrit, z. Sali Berisha “…ky është një skenar ogurzi që do ta zhysë Shqipërinë në recension”.  Pavarësisht këtyre pikëpamjeve, qëllimi im nuk është për të analizuar anën politike të këtij debati, por për të sjellë në vëmendje rëndësinë e mirë-administrimit të fondeve publike dhe shpenzimeve të qeverisë. Dhe ky mund të arrihet nëpërmjet një sistemi efektiv të prokurimit publik. Fakti që ky sistem nuk shihet si një mekanizëm strategjik që ndihmon qeverinë të arrijë objektivat ekonomike, sociale dhe të mjedisit nëpërmjet një sistemi të përgjegjshëm, efektiv dhe transparent është shqetësuese.

Kjo bëhet edhe më shqetësuese në kushtet aktuale të Shqipërisë ku sipas raportit të fundit të Komisionit Europian për vendet kandidate në BE, qeveria shqiptare është duke u përballur me një deficit buxhetor 50% më të lartë se ai i planifikuari. Në shumë raste performanca e prokurimit publik matet vetëm me shifra, por ne harrojmë se mënyra sesi qeveria realizon prokurimin e mallrave, punëve dhe shërbimeve reflekton kontratën sociale që kjo qeveri ka me qytetarët e vet. Më lejoni të sjell në vëmendje nivelin e lartë të korrupsionit dhe vjedhjeve nëpërmjet prokurimeve në infrastrukturë, shkolla, spitale, polici dhe ushtri si rezultat i një sistemi prokurimi jo efikas.

Prokurimi i mallrave, punëve dhe shërbimeve sjell të ardhura në buxhetin e shtetit vetëm atëherë kur ka një koordinim të mirë ndërmjet  katër shtyllave kryesore të këtij sistemi:

1) kornizës ligjore të shoqëruar me rregullore të detajuar;

2) kuadri institucional;

3) faza operacionale dhe menaxhimi i tenderëve;

4) sistemi i kontrollit, monitorimit, dhe integritetit.

Mungesa e literaturës dhe një diskutimi të gjerë ku përfshihen akademikë, profesionistë dhe praktikantë në lidhje me sfidat aktuale,  reformat dhe përfitimet ekonomiko-sociale dhe të mjedisit nëpërmjet prokurimit publik duket sikur është një axhendë e lënë pas dore në Shqipëri. Në një kohë kur Kombet e Bashkuara (UN), Organizata për Zhvillim dhe Bashkëpunim Ekonomik (OECD), Organizata Botërore e Tregtisë (ËTO), Banka Botërore (WB) e kanë vënë atë në ‘top list’. Problemet lidhur me përmirësimin e prokurimit publik në Shqipëri është pjesë e axhendës së organizatave ndërkombëtare që aktualisht japin asistencë në aspekte të ndryshme për përmirësimin e këtij sistemi.

Por mungesa e një debati se sa të përshtatshme dhe të aplikueshme janë kriteret e vendosura nga ndërkombëtarët për specifikën politike, demografike, ekonomike dhe mjedisore të Shqipërisë përbën shqetësim. Ky shqetësim është si rrjedhojë e mungesës së informacionit se si direktivat e prokurimit dhe rregulloreve për zbatimin e kodit praktik, të rekomanduara nga institucionet ndërkombëtare mund të përshtaten për të përmbushur nevojat e furnizuesve, kontraktorëve dhe autoriteteve të blerjes dhe sesi mund të maksimizohen kapacitetet e kompanive të vogla dhe të mesme në Shqipëri. Në këtë kontekst është thelbësore që të shtrohen një varg pyetjesh:

 1) Sa efektive janë rregulloret aktuale të prokurimit në Shqipëri, parë nga perspektiva e furnizuesit, kontraktorit dhe autoriteteve të blerjeve;

2) Sa ndikojnë dhe si mund të përshtaten direktivat e BE-së mbi prokurimin publik në Shqipëri duke përfshirë në prokurimin publik të bizneseve lokale, të vogla dhe të mesme, përdorimin e prokurimit publik për të avancuar objektivat ekonomike, sociale dhe mjedisore të politikave të qeverisë, kompleksitetin dhe fleksibilitetin e rregullave ekzistuese të prokurimit, vlerat e ofruara për paratë e shpenzuara;

3) A është korrupsioni në nivele të larta si rezultat i kulturës sonë lidhur me qëndrimin ndaj ligjit, apo është çështje e një sistemi prokurimi jo efikas;

 4) Sa efektive janë trajnimet dhe kualifikimet aktuale në fushën e prokurimit publik.

Çfarë është prokurimi publik ? 

Organizata për Zhvillim dhe Bashkëpunim Ekonomik (OECD)  e sheh prokurimin publik si një mekanizëm strategjik që menaxhon në mënyrë efikase shpenzimet e qeverisë në blerjen e mallrave, shërbimeve dhe punëve të ndryshme. Inkurajon sinergji, sjell risi dhe rritje ekonomike dhe të tregut dhe gjithashtu garanton mbrojtjen e mjedisit, mundësi për të sjellë kursime financiare (OECD 2013). Por në të njëjtën kohë paralajmëron mundësinë e problemeve dhe sfidave. Prokurimi publik përkufizohet si proces i blerjes së mallrave, punimeve dhe shërbimeve të financuara me fonde publike apo donacione. Wayne dhe Wittig (2002:2) e kanë përkufizuar atë si “një proces biznesi brenda një sistemi politik”.

Por kohët e fundit, vendet në zhvillim i kanë dhënë një rëndësi të veçantë prokurimit publik si një hallkë strategjike që përfshin të gjithë procesin e blerjes, dhënies apo marrjes me qira te mallrave, punëve apo shërbimeve në emër të një ministrie, departamenti apo administratë, qoftë kjo rajonale apo qendrore. Sipas Bankës Botërore në 2012 vëllimi i tregut të prokurimit publik në vendet në zhvillim është 25-30% të Produktit të Brendshëm Bruto.

Pavarësisht kësaj, vendet e zhvilluara, anëtare të Organizatës për Zhvillim dhe Bashkëpunim e shohin prokurimin publik në një aspekt më të gjerë, ku përfshihen blerjet, qiratë, licencimi, qiramarrja, ekskluziviteti i punëve, shërbimeve dhe furnizimeve me mallra që janë financuar nga buxheti i shtetit apo organizatat ndërkombëtare, pavarësisht se vëllimi i tregut të prokurimeve publike është më i vogël  10-15% e produktit të brendshëm bruto, për shkak të sistemit ekonomik që ata implementojnë. Prokurimi publik ka tre faza kryesore:

1) Planifikimi – përcaktimi i nevojave dhe vendimmarrja për blerjen e mallrave, punëve, apo shërbimeve;

2) Rregullat përcaktuese për kontratat që sigurojnë blerësit e këtyre mallrave, punëve, apo shërbimeve dhe

3) procesi i administrimit të kontratës për të siguruar performancë efektive.

Reformat dhe Sfidat 

Prokurimi publik në Shqipëri ka bërë progres të dukshëm në dekadën e fundit (EC 2011, ËB 2012; 2013, ËTO 2012). Fillimi i aplikimit të metodave të reja bashkëkohore, si prokurimi elektronik në vitin 2008, duke vazhduar në 2009-ën me futjen në sistem elektronik të të gjitha prokurimeve me vlerë më të madhe se 3,000€. Kjo është konsideruar nga Bashkimi Europian dhe institucionet e tjera ndërkombëtare si një nga arritjet më të mëdha që nga viti 1990.

Dhe për këtë arritje, në vitin 2010, Agjencia e Prokurimit Publik (APP) është vlerësuar nga Kombet e Bashkuara (UN) me çmimin e dytë për përmirësimin e transparencës, përgjegjshmërisë dhe përgjegjësisë në shërbimin publik (UN 2010). Gjithashtu përpjekje janë bërë për krijimin e një baze ligjore me kritere të përcaktuara nga BE-ja dhe Banka Botërore dhe kontributin e APP-së në mbikëqyrjen e këtyre standardeve.

Këto përpjekje janë pasqyruar në ndryshimet e herëpashershme të ligjit për prokurimin publik – 9 herë në periudhën kohore 1995-2011 (EC 2011). Reformat e viteve të fundit, nuk ishin si rezultat i ndërgjegjësimit të qeverisë për të parë prokurimin publik si levë e politikave strategjike për të arritur objektivat sociale, ekonomike dhe mjedisore, por si rrjedhojë e krizave, apo presioneve nga organizatat, donatorët dhe bizneset ndërkombëtare.

Ky është një fenomen jo vetëm në Shipëri, por në përgjithësi një fenomen i përbashkët i vendeve në zhvillim. Organizata për Zhvillim dhe Bashkëpunim Ekonomik (OECD, 2013) ka nënvizuar rëndësinë e reformave të vazhdueshme për të ndërtuar një sistem të konsoliduar, transparent, efikas dhe efektiv, duke e përshkruar atë si shtylla kurrizore e një qeverisjeje efikase.

Kjo do të thotë që prokurimi i mallrave dhe shërbimeve për sektorin publik është thelbësor në veprimtarinë e çdo qeverie për të inkurajuar rritje ekonomike afatgjatë dhe të qëndrueshme. Me fjalë të tjera, mirë-administrimi i fondeve buxhetore nëpërmjet koordinimit të katër shtyllave të përmendura më lart, liria e informimit dhe kulturës së hapjes dhe transparencës, konkurrenca e lirë, ku bizneset e vogla lokale të jenë pjesë e kësaj konkurrence, pavarësisht ekzistencës së mentalitetit që këto biznese nuk kanë kapacitetet e duhura për t’iu përgjigjur kërkesave të tregut.

Dhe gjithashtu, përgatitja e një stafi profesional me njohuritë e duhura në fushën e prokurimit, me kualifikimet përkatëse janë esenciale për një zhvillim afatgjatë ekonomik, social dhe të mjedisit. Ato janë gjithashtu një armë e mirë për të luftuar korrupsionin në Shqipëri. Reforma e prokurimit publik ka gjasa të ketë sukses kur procesi  zhvillohet në hapat e sugjeruara më poshtë:  Mbështetja nga nivelet e larta politike; Publiciteti për avantazhet e sistemit të ri; Bashkëpunimi në mes të sektorit publik dhe privat, që mundëson përfitime të ndërsjella duke kuptuar më mirë problemet dhe nevojat e njëri-tjetrit; Trajnimi i mirë i prokurimit; Legjislacioni i mirë i prokurimit: si legjislacioni primar dhe aktet nënligjore zbatuese.

Pavarësisht këtyre arritjeve prokurimi publik në Shqipëri është larg standardeve europiane sepse  korrupsioni është i lartë. Mungesa e konkurrencës është evidente – bizneset e vogla lokale nuk janë të inkurajuar që të jenë pjesë e procesit për shkak se ekziston një mentaliteti që këto kompani nuk janë të afta t’i përgjigjen kërkesave të tregut. Mungesa e një stafi të kualifikuar dhe njohurive në fushën e prokurimit publik,  mungesa e koordinimit të katër shtyllave kryesore te sistemit te prokurimit publik:

Kornizave legjislative, kuadrit institucional, fazat operacionale dhe menaxhimi në të gjithë procesin e tenderimit, dhe kontrolli dhe integriteti. Edhe pse në dukje legjislacioni është modern dhe është konsideruar nga Organizata Botërore e Tregtisë (2012) si një arritje të madhe, ligjet vetëm nuk arrijnë të bëjnë asgjë, sepse varet nga zbatimi i tyre në praktikë. Në shume raste kornizat ligjore janë komplekse dhe janë subjekt i interpretimeve individuale, ku lejohet hapësirë për abuzime dhe korrupsion.

Kjo bëhet më shqetësuese kur ka një mungesë të rregullatorëve të detajuar dhe të qartë për stafin profesionist. Integriteti i prokurimit publik përbën një problem tjetër për Shqipërinë përderisa ai është një nga aspektet më të rëndësishme të një sistemi prokurimi modern. Ky merr një rëndësi të veçantë si rezultat i nivelit të lartë të korrupsionit në Shqipëri. Transparency International (2013) ka renditur Shqipërinë në vendin e 116-të ku niveli i korrupsionit në sektorin publik është 31 (Sistemi i vlerësimit është 0-100, që do të thotë: 0- shumë i korruptuar dhe 100-shumë i pastër).

Ndershmëria dhe saktësia në të gjitha fazat e prokurimit publik është një nga vlerat themelore që parandalon çdo lloj korrupsioni. Dhe kjo është një ndër arsyet primare që Bashkimi Evropian e ka vendosur prokurimin publik si një prioritet, duke e quajtur atë ‘një sistem që gjeneron korrupsion’, që mund të shndërrohet në ‘kancer’ që vonon zhvillimin ekonomiko-social dhe ‘vret’ konkurrencën e lirë. Më lejoni të sjell në vëmendjen tuaj abuzimet me ligjin dhe korrupsionin e lartë në të gjitha fazat e tenderimit të Llotarisë Kombëtare , procesin e tenderimit në ushtri dhe polici, që nënvizojnë problemet në kriteret e kualifikimit të kompanive, që limiton konkurrencën e lirë dhe mungesën e vendosjes së çmimeve dhe tarifave në tendera.

Kjo na bën të mendojmë që e gjithë procedura e konkurrimit është ndërtuar në një mënyrë të tillë që fituesi të jetë i parashikuar pa filluar tenderi. Kjo do të thotë që ligji që rregullon përzgjedhjen e kontratave (LPP) Nr. 9643 i ndryshuar në 2011, nuk funksionon, përderisa ai krijon hapësira për abuzime. Ndryshimi i praktikave aktuale të tenderimit është një sfidë për qeverinë e re dhe profesionistët në këtë fushë, sepse, raste të tilla nuk sjellin asnjë përfitim në buxhetin e shtetit. Përkundrazi e dëmtojnë atë.

Ky problem është identifikuar edhe nga raporti i Këshillit Europian (2012:) ku thuhet: “…legjislacioni, sistemet e monitorimit dhe kontrollit të zbatimit të rregullave të prokurimit publik dhe administrimi i kontratave nuk janë gjithëpërfshirëse…dhe është një sfidë për qeverinë shqiptare”.  Këto sfida bëhen akoma më të vështira kur mendon brishtësinë dhe ndryshimet e vazhdueshme demografike, politike dhe ekonomike që mund të kenë impakt të drejtpërdrejtë në performancën e këtij sistemi  dhe qe mund të rezultojë në një përpjekje të dështuar të qeverisë për të ndërtuar një sistem fleksibël, të qëndrueshëm, afatgjatë, transparent, të besueshëm për publikun dhe që inkurajon rritje ekonomike.