Auditimi i qeverisjes vendore: Nga KLSH-ja apo audituesit ligjorë?!

Nga Gjon Ndrejaj, batuar gazeta Tema, 19 prill 2021

Kuvendi i Shqipërisë ka miratuar ligjin Nr. 68/2017 “Për financat e vetëqeverisjes vendore” sipas të cilit  në nenin 50/2 të tij ka përcaktuar se; “Veprimtaria financiare dhe zbatimi i buxhetit vjetor të njësive të vetëqeverisjes vendore u nënshtrohen çdo vit auditimit të jashtëm. Auditimi i jashtëm realizohet nga Kontrolli i Lartë i Shtetit ose auditues të tjerë ligjorë.” Ky përcaktim ka provokuar “krenarinë” e KLSH-së, i cili nuk ka vonuar ta paraqesë këtë në Gjykatën Kushtetuese të Shqipërisë me arsyetimin se kjo cënon pavarësinë funksionale dhe organizative të këtij institucioni dhe si i tillë duhet shfuqizuar. Por gjykata Kushtetuese me shumicë votash  e ka rrëzuar pretendimin e KLSH-së, si të pa bazuar duke e lënë në fuqi ligjin në fjalë.

Sa më sipër, ka shkaktuar zemërimin e Presidentit të Republikës, i cili me nxitim ka shprehur “shqetësimin” e tij për këtë vendim, që sipas tij cënon pavarësinë e organeve kushtetuese dhe është me pasoja për buxhetin. Ai nuk heziton të vendosë veten mbi këtë gjykatë kur thotë se  ajo  “nuk i dha një zgjidhje të drejtë dhe kushtetuese, mbrojtjes së interesit publik, dhe as nevojës ekstreme që ka vendi sot për ruajtjen e pa cënuar të financave publike”. Fatkeqësisht opinioni i presidentit rezonon edhe me mendimin e “celulës” presidenciale, brenda Gjykatës Kushtetuese, të cilët u shprehën kundër këtij vendimi. Por argumentet e tyre, nga pikëpamja e standardeve dhe praktikave  të auditimit lenë shumë për të dëshiruar.

Unë nuk e kam tagrin për të gjykuar mbi drejtësinë e vendimit të kësaj gjykate nga ana juridike, madje askush nuk e ka një të drejtë të tillë por si profesionist i kësaj fushe   po paraqes këndvështrimin tim lidhur me rregullimin e kësaj çështje.

Nevoja për auditim e njësive të qeverisjes vendore.

Si çdo njësi e qeverisjes së përgjithshme edhe njësitë e qeverisjes vendore kanë nevoja për auditim por ndryshe nga të tjerat, këto të fundit falë karakteristikave të organizimit dhe të funksionimit, paraqesin disa veçori thelbësore që i referohet pavarësisë së tyre. Buxheti i tyre miratohet nga këshillat përkatëse të zgjedhura drejtpërdrejt nga populli, i cili ju ka dhënë mandatin për menaxhimin e kontributit të tyre. Nga ana tjetër pjesë e këtij buxheti janë edhe grantet apo transfertat e qeverisjes qendrore për ushtrimin e disa funksioneve të deleguara. Ekzekutimi i buxhetit bëhet nga organi ekzekutiv i njësisë qeverisjes vendore, që në rastin konkret është Kryetari i Bashkisë. Për nevoja të menaxhimit efikas të buxhetit, Kryetari i Bashkisë ngre strukturën e auditimit të brendshëm, i cili i raporton drejtpërdrejt atij lidhur me gjetjet gjatë zbatimit të buxhetit.

Ashtu si edhe Kuvendi i Shqipërisë, që shqyrton dhe miraton buxhetin nacional edhe Këshilli i Njësisë Qeverisjes Vendore, miraton buxhetin e njësisë përkatëse. Përpara se ky buxhet të miratohet, Këshilli ka nevojë të dijë dhe të informohet se si është realizuar dhe përdorur buxheti i një viti më parë. Kjo jo vetëm që ka të bëjë me përgjegjshmërinë e këshillit dhe të ekzekutivit (kryetarit të bashkisë) por edhe me efektivitetin e  vendimmarrjes së ardhshme të njësisë, lidhur me këtë buxhet. Në këtë kuptim ky këshill ka nevojë të marrë një opinion të pavarur nga trupa profesionalë, lidhur me rregullaritetin e përdorimit të buxhetit, përpara se ai të miratojë buxhetin e ri. Njësia e auditimit të brendshëm, nuk mund t’a luajë këtë rol për shkak të pozicionit të saj e cila është e vendosur brenda strukturës së kryetarit të bashkisë dhe i raporton drejtpërdrejt atij. Kësisoj lind nevoja e një trupe të jashtme të pavarur, që të sigurojë këshillin bashkiak lidhur me performancën e buxhetit të vitit të mëparshëm.

Ligji “Për Kontrollin e Lartë të Shtetit” i jep të drejtën këtij institucioni të kryejë auditime në njësitë e qeverisjes vendore por nuk e detyron atë të kryejë auditime çdo vit, sa herë që është nevoja e këshillit për të marrë raporte lidhur me këtë çështje. KLSH-ja është tërësisht e pavarur në zgjedhjen e subjekteve për auditim si dhe kohën e kryerjes së këtij auditimi, kjo është edhe një element i pavarësisë së tij. Kësisoj ai nuk mund ta luajë rolin që kërkon menaxhimi i këtij buxheti nga Këshilli i Njësisë Qeverisjes Vendore, si do që dispozita e mësipërme e nenit 50/2 të ligjit ka përcaktuar nevojën për auditimin çdo vit të veprimtarisë financiare të Njësisë.

Karta europiane e  autonomisë vendore dhe kuadri shqiptar.

Kur po diskutonim me miqtë tanë  auditë, rreth këtij debati më erdhi ndërmend një ngjarje e përjetuar në vitin 2005 në Bashkinë e Amsterdamit. Pasi njëri nga zyrtarët e lartë të kësaj bashkie mbaroi prezantimin mbi veprimtarinë e Bashkisë, i drejtova një pyetje folësit.. Cilat janë marrëdhëniet e bashkisë tuaj me Auditimin e Lartë të Shtetit (Gjykatën e llogarive) ? Duke ju përgjigjur kësaj pyetje ai tha se kishte shumë miq në Gjykatën e Llogarive, me të cilët kishte marrëdhënie shumë të mira…. Duke menduar se ai nuk e kishte kuptuar thelbin e pyetjes,   insistova për të plotësuar pyetjen, se si kjo Gjykatë auditonte veprimtarinë e bashkisë. Ai sigurisht e kishte kuptuar pyetjen dhe duke nënqeshur tha  se ajo Gjykatë nuk kishte asnjë shans të auditonte veprimtarinë e bashkisë dhe për këtë ju referua Kartës Europiane të Autonomisë Vendore.

Karta Europiane e autonomisë vendore është ratifikuar  edhe nga Kuvendi i Shqipërisë me ligjin Nr.8548, datë 11.11.1999 por në proçesin e miratimit kjo përmban disa “çudira” specifike shqiptare. Kështu në tekstin e saj, i cili paraqet thelbin e vetëqeverisjes vendore, janë bërë disa deformime gjatë përkthimit. Kështu në versionin shqip, neni 8 titullohet: “Kontrolli administrativ i veprimeve të bashkësive vendore”. Ndërkohë në versionin  origjinal është “Mbikëqyrja administrative e veprimtarisë së autoriteteve lokale” (Administrative supervision of local authorities’ activities).

Përveçse “autoritet lokal” nuk është i njëjtë me “bashkësi lokale”, nga ana tjetër,në kuptimin e standardeve profesionale ka një dallim të madh midis mbikëqyrjes dhe kontrollit. Sipas fjalorit të gjuhës shqipe, mbikëqyr do të thotë:Vëzhgoj me kujdes lëvizjet, veprimet a sjelljen e dikujt, që të kryejë detyrën, të zbatojë porositë, të mos shkelë rregullat e udhëzimet, të mos bëjë dëme e veprime të tjera të ndaluara, të mos pësojë ndonjë të keqe etj”; që do të thotë se kjo veprimtari(mbikëqyrja) kryhet gjatë kohës që veprimet janë duke u kryer.

Nga ana tjetër termi kontroll administrative nënkupton “një seri veprimesh të cilat kanë të bëjnë me procedurat administrative  që nevojiten për vendimmarrjen dhe sigurojnë efiçensën ekonomike në zbatimin e politikave si për çështjet financiare ashtu edhe për çështjet e tjera”

Po kështu, karta e autonomisë vendore nuk bën fjalë për një kontroll sistematik dhe as për ndonjë mbikëqyrje sistematike të veprimtarisë së njësive vendore por vetëm për “ndonjë”… Në versionin origjinal të Kartës bëhet fjalë për “ndonjë mbikëqyrje administrative” (any administrativ supervision), ndërsa në versionin shqip është përkthyer “çdo kontroll administrativ”. Karta e sheh si rast përjashtimor ndërhyrjen e palëve të treta në veprimtarinë e qeverisjes vendore  kur thotë  “ndonjë mbikëqyrje administrative” ndërkohë që praktika shqiptare kërkon “Çdo kontroll administrativ” si një veprimtari sistematike. Kjo është përcaktuar edhe në pikën 3, të nenit 8 të Kartës ku thuhet se: “Kontrolli administrativ (lexo mbikëqyrja) i kolektiviteteve (lexo autoriteteve) vendore duhet të ushtrohet duke respektuar përpjesëtueshmërinë midis rëndësisë së ndërhyrjes   dhe rëndësisë së interesave që  kërkohet të mbrohen”

Karta gjithashtu përcakton se kjo mbikëqyrje    mund të bëhet nga autoritetet e nivelit më të lartë lidhur me detyrat,  zbatimi i të cilave i është deleguar  bashkësive vendore. Në versionin shqip në vend të fjalës deleguara është përdorur “kaluar” (?!) Por ekspansioni ndaj njësive të qeverisjes vendore  nuk është mjaftuar me “mbikëqyrjen administrative” dhe as me “kontrollin administrativ” por praktika dhe legjislacioni shqiptar, përfshijnë të drejtën e organeve më të larta administrative për auditimin e njësive të qeverisjes vendore. Kështu legjislacioni i jep të drejtë, ministrisë së Brendshme, Prefekturave, Ministrisë Arsimit, Shëndetësisë, Ministrisë Financave dhe Kontrollit të Lartë të Shtetit të auditojnë këto njësi, ndërkohë që transferta vjetore  e buxhetit qëndror për pushtetin vendor nuk është më e madhe se 5 % e shpenzimeve të buxhetit nacional. Po përse atëherë gjithë kjo “urdi” audituesish ndaj pushtetit vendor ? Në këtë situatë mund të themi pa frikë se pavarësia e vetëqeverisjes është cënuar. Ky konkluzion është sanksionuar edhe në raportet e Këshillit të Europës për vendin tonë kur thuhet se: “Shqipëria përdor të njëjtin regjim kontrolli si për funksionet e veta dhe për funksionet e deleguara, ndërsa Karta (Neni  8, para.2) shprehet se kontrolli mbi përshtatshmërinë e vendimeve duhet të përdoret për funksionet e deleguara”.

…..edhe, edhe…

Për ti dhënë përgjigje pyetjes së shtruar në titullin e shkrimit, na vjen në ndihmë përvoja e vendeve më të përparuara demokratike. Duke marrë në analizë 28 vende të Europës Qëndrore dhe lindore në lidhje me auditimin e jashtëm të qeverisjes lokale, rezulton se në dy prej tyre, Finlanda dhe Hollanda, organi i lartë i auditimit (SAI) nuk është prezent në qeverisjen vendore, ndërsa në Danimarkë ai ka një rol të reduktuar. Në 24 vende të tjera, përveç SAI,  auditimi i jashtëm   ushtrohet  edhe nga struktura të tjera private e publike  (përkatësisht 18 vende  nga sektorit privat dhe 6 vende nga strukturat  e Auditimit të shoqatave të Njësive Qeverisjes Vendore ose struktura të ngjashme)

Megjithatë mandati i SAI me këto struktura është i ndryshëm. Kështu,  SAI ka mandatin për të kryer auditime financiare, të pajtueshmërisë dhe të performancës, në të gjitha  njësitë e qeverisjes vendore dhe ndërmarrjet apo institucionet të cilat themelohen prej tyre, sipas një plani të miratuar nga titullari dhe në kohën që çmohet prej tij. Raportet e tij krahas subjektit të audituar i paraqiten parlamentit.

Audituesit ligjorë privat të kontraktuar nga Këshilli,  pothuajse në të gjithë vendet e mësipërme,kryejnë auditimin vjetor (çdo vit ) të njësive të vetëqeverisjes lokale dhe ndërmarrjeve në të cilat ajo është aksionare në shumicë. Audituesit  ligjorë mund të kryejnë jo vetëm auditim financiar, por edhe rregullsisë, analiza SËOT ose analiza të tjera në varësi të angazhimit të deklaruar në kontratë. Lënda e auditimit financiar të kryer nga auditorët ligjorë privatë janë pasqyrat përfundimtare financiare të subjektit të audituar për një vit buxhetor i cili mbaron me 31 Dhjetor. Në thelb ky auditim është një çertifikim i llogarive vjetore. Raportet financiare dhe opinionin i audituesit i paraqitet Këshillit të njësisë qeverisjes vendore.

Për të siguruar një opinion sa më profesional problem është garantimi i pavarësisë së audituesve ligjorë  e cila kërkon një rregullim ligjor, pasi cënimi i saj cënon besueshmërinë  e opinioneve të audituesve lidhur me ekzekutimin e buxhetit. Kjo pavarësi përveç përcaktimit të kritereve profesionale,  mund të sigurohet edhe nëpërmjet mandatit të audituesve ligjorë, i cili mund të jetë përtej mandatit të këshillit, të paktën sa një mandat plus  dy të tretat e tij. Nga ana tjetër trupa e audituesve ligjorë duhet të ketë buxhetin e vet të pavarur për realizimin e misionit të auditimit. Përzgjedhja e audituesve ligjorë mund të bëhet edhe nga Këshilli i Qarkut apo shoqatat e bashkive, ose bashkitë  mund të alokojnë fonde pranë këtyre strukturave  dhe ky shërbim të menaxhohet prej tyre sipas kërkesës së bashkive.