Reflektim mbi ndryshimet kushtetuese

Nga Rexhep Meidani, ish President i Republikës, botuar në Shqipëria.com,  nëntor 2011

Kushtetuta e Shqipërisë sapo ka mbushur zyrtarisht moshën 13-vjeçare. Ajo, në shumicën e rasteve, duke përjashtuar amendamentet e vitit 2008, i realizon parimet demokratike të ndarjes së pushteteve dhe të kontrollbalancimit të tyre. Megjithatë, e hartuar dhe miratuar në një nga periudhat e vështira të tranzicionit shqiptar, ajo ka nevojë për përmirësime, rregullime e korrigjime si në pasqyrim të ndryshimeve institucionale, ekonomike, sociale e kulturore, ashtu dhe të përshtatjes ndaj proceseve integruese europiane. Veçse, për këtë kërkohet një bilanc tërësor e ndërveprim i forcave politike! Mbi të gjitha, nevojitet një angazhim i specialistëve më të mirë të fushës, shoqëruar me një mbikëqyrje e kontroll publik-mediatik. Dhe së fundi, kërkohet dhe miratimi i çdo ndryshimi me referendum popullor. Në funksion të kësaj ideje, në rreshtat e mëposhtëm jepen disa pista apo mendime për rregullime potenciale kushtetuese-ligjore, aspak për të imponuar ndonjë “recetë” detyruese, por thjesht për të nxitur debatin. Mbi të gjitha, për të rritur më tej ndjeshmërinë publike për çështje të rëndësishme të zhvillimit demokratik, organizimit politik, funksionimit ligjor konkret e ndërveprimit institucional.

EMËRIMI DHE MANDATET

Në Kushtetutën e Shqipërisë, ashtu si në mjaft kushtetuta demokratike, për disa institucione kryesore përcaktohen në mënyrë të qartë mandatet e drejtuesve të tyre. Me to lidhen dhe mjaft çështje procedure që mundësojnë realizimin e detyrave përkatëse dhe, mbi të gjitha, për të realizuar dy parime bazë demokratike-qeverisëse: ndarjen e pushteteve dhe kontroll-balancimin e tyre. Normalisht, kriteret e detyrat, afatet e kompetencat për këto mandate apo përfaqësues të tjerë të institucioneve kryesore apo ato të pavarura shprehen në nenet e kushtetutës, në dekrete e ligjet përkatëse. Nëpërmjet tyre, të paktën në formulim, synimi kryesor ka qenë e mbetet cilësia e aftësia, ndershmëria e transparenca, serioziteti e paanësia në përzgjedhje, emërim ose zgjedhje. Po ashtu, krahas veçorive të mësipërme, për procese të tilla mund veçohen dhe këto elemente: 1. kriteret që duhet të plotësohen; 2. procesi i përzgjedhjes, emërimit apo zgjedhjes; 3. afati i mandatit (sa kohë mund të qëndrojë në detyrë; sa herë mund të zgjidhet); 4. zëvendësimi ligjor, lirimi nga detyra apo shkarkimi (baza ligjore për shkarkim, si kryhet ai), 5. kompetencat dhe përgjegjësitë, 6. privilegjet dhe imuniteti. Elemente të ngjashme ndeshen dhe në nenet e Kushtetutës së Shqipërisë apo përcaktohen në ligjet përkatëse. Madje, në disa raste kemi afate kohore emërimi e mandati, në raste të tjera jo. Situata të tilla vihen re, p.sh. në nenet 92, 125, 136, 149, 161, 169 etj., për disa pozicione kushtetuese. Parë në tërësi, mandati dhe afati kohor i ushtrimit të tij, si koncept ligjor, është i ndeshur praktikisht në të gjitha kushtetutat demokratike, por jo patjetër i aplikuar për çdo institucion kushtetues të pavarur dhe drejtuesin e tij.

Bile, shtrirja e këtij koncepti, “ekstrapolimi” i tij, ka bërë që në demokraci të dobëta të arrihet deri aty sa të preken rëndë dy parimet themelore kushtetuese: ai i “ndarjes së pushteteve” dhe ai i “kontroll-balancimin” të tyre. Aq më tepër, kur për qëllime politike-personale e akumulim pushteti, një gjë e tillë synohet të realizohet në mënyrë të njëanshme e jodemokratike, deri abuzive e shqetësuese për vetë fatet e demokracisë e shtetit të së drejtës. Nga ana tjetër, edhe kufizimi i mandatit në disa pozicione është i domosdoshëm. Madje, nuk mund të mohohet se mandati e kohëzgjatja e tij, në detyra të caktuara, ndeshen në të gjitha demokracitë perëndimore. Në raste të tilla, një ndër synimet kryesore mbetet mos abuzimi me pushtetin politik, dhe mbi të gjitha të mos lejohet akumulimi i tij. Kurse, për detyra të tjera (shumë më profesionale), mandati e kohëzgjatja mund të rezultojnë të panevojshme, pavarësisht justifikimit të futjes së këtyre afateve si masa gjoja mbrojtëse e preventive, p.sh., në betejën kundër korrupsionit.
Sidoqoftë, në rastin e parë kemi të bëjmë me një institucion politik që ka nevojë të patjetërsueshme për rotacion, për rifreskim në mendësi e pozicionim. I tillë është, p.sh. ai i Presidentit të Republikës, madje në këtë rast Kushtetuta jonë e lejon zgjedhjen e tij vetëm për një mandat të dytë, por jo më shumë. Ndërsa në Kushtetutë, në variantin origjinal të saj, pa mandat kohor ka qenë, p.sh. një detyrë tërësisht ligjore – profesionale si ajo e prokurorit të Përgjithshëm. Bile, mandati i kufizuar 5-vjeçar, i përcaktuar në ndryshimet kushtetuese të vitit 2008, mungesa e mbrojtjes së tij pas mbarimit të detyrës (e thënë ndryshe “hedhja në rrugë”(!)), e bën këtë pozicion shumë më të dobët se më parë.

Pse jo dhe të pafuqishëm ndaj trysnive të politikës së ditës, pushtetit ekzekutiv, koalicionit politik qeverisës e shumicës parlamentare. E njëjta gjë u synua, por nuk u realizua dot, për mandatin e drejtorit të SHISH-it; aq më keq duke tentuar për ta futur këtë institucion tërësisht nën tutelën e plotë të Ekzekutivit. Në kushtet e një demokracie ende të brishtë, me një opinion publik e media, që përgjithësisht nuk e trondit dot politikën, në prani të një korrupsioni problematik në nivelin administrativ-qeverisës, në kushtet e një parlamenti pa forcë reaguese etj., ndërhyrjet e pushtetit politik mbi këtë shërbim mund të bëhen tepër shqetësuese. Ato, me dashje a pa dashje, mund të rikthenin shqetësimin e viteve të para të tranzicionit, prirjet trysnuese e goditëse ndaj opozitës politike, shkeljet flagrante të këtij shërbimi ndaj demokracisë, gazetarëve, qytetarëve etj. Prandaj, në raste të tilla, për institucione të një ndjeshmërie të veçantë, ndryshimet ligjore duhet të realizohen vetëm me konsensus të plotë të forcave politike, nën mbikëqyrje specialistësh e partnerësh ndërkombëtarë. Madje, dhe vetë emërimet kryesore në institucione të tilla duhet të mishërojnë një natyrë të tillë.

ÇËSHTJE PËR REFLEKTIM E DEBAT

A mund të zbatohen ashtu si duhet parimet demokratike në kuadër të Kushtetutës aktuale (jo vetëm në kuptimin e formulimeve kushtetuese konkrete, por dhe në kushtet e sotme të organizimit politik e sistemit qeverisës të Shqipërisë)? Po ashtu, nisur nga karakteri parlamentar i këtij sistemi mund të shtrohet dhe pyetja tjetër: A duhet të jetë Parlamenti shqiptar, në një të ardhme të afërt, me një dhomë apo dy dhoma? E thënë ndryshe, a mund të mendohet aktualisht për një reformë legjislative, sa organizative e strukturore, po aq rrënjësore, konceptore e stabilizuese?

Më tej, si duhet të zgjidhet kryetari i shtetit, qoftë dhe në kuadër të kompetencave aktuale kushtetuese? A duhet të zgjidhet ai sipas amendamentit të vitit 2008, që “pa hile” në funksion të stabilitetit, përmban në vetvete një problem kuorumi të ngjashëm me atë të Kushtetutës së Kosovës? Apo të zgjidhet ai me rrugën kushtetuese fillestare të bazuar në një konsensus të gjerë politik-parlamentar mbi 60%? Ose akoma, me zgjedhje nga populli, duke zbatuar drejtpërsëdrejti variantin e zgjedhjes së menjëhershme të Presidentit nga populli, në një garë me një numër të arsyeshëm kandidatësh apo me një kombinim më të mirë të dy rrugëve? P.sh., duke ndjekur një rrugë konsensusi midis forcave politike, gjë që nënkupton një proces fillestar zgjedhjeje të kryetarit të shtetit, që kërkon votën mbështetëse të mbi 84 deputetëve (60%), ndërsa, pas përfundimit të pasuksesshëm të 3 raundeve të para, në vend të zgjedhjes së tij me shumicë absolute (50%+1), mund të kalohet në zgjedhjen e Presidentit nga populli, në bazë të rregullimeve përkatëse kushtetuese-ligjore…

Një problem më vete është ai që lidhet ngushtë me procesin e emërimit të ministrave, sidomos të atyre që kanë një lidhje të drejtpërdrejtë e më të specifike me detyrat kushtetuese të kryetarit të shtetit. Si më të veçanta mund të konsiderohen: (a) përfaqësimi i politikës së jashtme, në ndërlidhje të plotë me ministrin e Jashtëm, Kryeministrin e Trupin Diplomatik shqiptar; b) detyra e komandantit të Përgjithshëm të FA-së në ndërveprim me Shtabin e Përgjithshëm, ministrin e Mbrojtjes e Kryeministrin; apo c) detyra e kryetarit të Këshillit të Lartë të Drejtësisë në bashkëveprim me ministrin e Drejtësisë, kryetarin e Gjykatës së Lartë (dhe gjykatat e tjera) apo prokurorin e Përgjithshëm (dhe prokuroritë e tjera). Po kështu, një çështje që kërkon analizë më të plotë është ajo që ka të bëjë me Këshillin e Sigurimit Kombëtar. Këtu vlen të konsiderohet një nga variantet e provuara më parë (sipas paketës kushtetuese), ku ai ligjërohej si një organ vendimmarrës. Veçse për këtë duhet riformuluar neni 168.3 i Kushtetutës, sipas të cilit, “Këshilli i Sigurimit Kombëtar është organ këshillimor i Presidentit të Republikës”. Mund të vazhdohet më tej në funksionimin e tij si organ këshillimor pranë institucionit të kryetarit të shtetit, veçse duke e shndërruar atë në një strukturë më të qartë (të ngjashme me atë të KLD-së), jo patjetër për një vendimmarrje të karakterit ekzekutiv, por më tepër si strukturë orientuese e vizionare, deri dhe planëzuese e organizuese mbi sigurinë. Kjo bëhet shumë më natyrore me kalimin nga siguria tradicionale shtetërore në atë njerëzore.

Në këtë optikë vlen të rikthehet procesi i emërimit të komandantit të Gardës brenda binomit Kryeministër – President. Madje, ky binom “emërim –lirimi (shkarkimi)” mund të rezultojë i dobishëm, pse jo, dhe stabilizues, për drejtoritë e policisë së qarqeve, pikërisht për të shmangur zhvendosjet e shpeshta të drejtorëve të tyre; por dhe për të ndikuar pozitivisht në zvogëlimin e ndikimit politik-partiak brenda vetë strukturës së Policisë; ose, akoma, emërimi i prefektëve për të kaluar (në kuadër të shërbimit civil), në një përfaqësim më institucional e politikisht më të balancuar. Madje, sjelljet absurde, tejet të politizuara, të disa prefektëve kohët e fundit flasin për nevojën urgjente të këtij korrigjimi! Po në këtë kuadër “binomial”, vlen të konsiderohet dhe procesi i “emërim-shkarkimit” për drejtues të tjerë, edhe pse më pak “të rrezikshëm”, si ai i Protokollit të Shtetit, Shërbimit Qeveritar etj. Me vlerë do të ishte edhe shndërrimi i Këshillit të Prokurorëve (të përfshirë në ligjin e prokurorisë) nga një organ këshillimor pranë Prokurorit të Përgjithshëm në një organ kushtetues vendimmarrës, të ngjashëm me KLDnë për Gjyqësorin.

Apo dhe të shihet rikthimi te këshilli i përbashkët për magjistratët (për gjykatësit e prokurorët), si në rastin e KLD-së së paketës kushtetuese. Në lidhje me Forcat e Armatosura është bërë i domosdoshëm “dinamizimi” i nenit 12 të Kushtetutës, ku sipas paragrafit 3: “Asnjë forcë e huaj ushtarake nuk mund të vendoset dhe as të kalojë në territorin shqiptar, si dhe asnjë forcë ushtarake shqiptare nuk mund të dërgohet jashtë, përveç me një ligj të miratuar me shumicën e të gjithë anëtarëve të Kuvendit”. Kjo është urgjente, pikërisht në përgjigje të një vendimmarrjeje të shpejtë në kuadër të anëtarësimit në NATO! Vlen të analizohen për të kaluar në formulime e zgjidhje më të balancuara e efektive nenet që lidhen me mocionin e besimit dhe mosbesimit të Kryeministrit, sepse, siç rezulton nga përvoja 3- vjeçare e deritanishme, amendamentet e realizuara me tepër shpejtësi dhe pa konsultim popullor më 2008-n, kanë prekur thelbin e ndarjes së pushteteve, kompetencat konkrete, deri kontroll-balancimin e tyre.
Çështje që kërkojnë analizë e korrigjim janë dhe ato të Prokurorisë së Përgjithshme, Gjykatës së Lartë e Gjykatës Kushtetuese. Konkretisht, miratimi për emërimin e prokurorit të Përgjithshëm dhe të anëtarëve të këtyre gjykatave duhet të realizohet në Kuvend me një shumicë parlamentare mbi 60%, ndryshe nga praktika aktuale e një votimi të thjeshtë apo e një shumice absolute. Mund të ruhet i paprekur neni që lidhet me lirimin e anëtarit të Gjykatës Kushtetuese, gjë që vlen të konsiderohet edhe për shkarkimin e prokurorit të Përgjithshëm (por, ama, të ruhet mbrojtja përfundimtare nga institucioni i Presidentit, sipas paragrafit 2, neni 149!). Vlen të shihet dhe mundësia e ndonjë amendamenti kushtetues për emërimet në krye të disa institucioneve të pavarura (si ai i Kontrollit të Lartë të Shtetit, Inspektoratit të Lartë të Deklarimit dhe Kontrollit të Pasurive, Shërbimit Civil etj.) me shumicë të cilësuar (pra edhe me votën e opozitës), si në rastin e Avokatit të Popullit (neni 62, 2).

Synimi madhor i amendamenteve të tilla mbetet: kufizimi e kontrolli demokratik i degës ekzekutive, sidomos duke pasur parasysh dhe rolin e këtyre institucioneve (teorikisht të pavarura) në luftën kundër korrupsionit administrativ-qeverisës. Një rishikim serioz kërkon dhe KQZ-ja, shndërrimi i kësaj strukture nga ajo aktuale dypartiake në një institucion të pavarur ligjor – kushtetues, të ngjashëm me atë të versionit fillestar në Kushtetutë. Pa vazhduar më tej, mund të diskutohet problemi i mandateve dhe i rizgjedhjes në mjaft institucione të pavarura, përfshirë dhe mundësinë e rizgjedhjes për anëtarin e Gjykatës Kushtetuese apo atë të Lartë.

Janë po aq të rëndësishme amendamentet që përgatisin procesin e integrimit të Shqipërisë në BE, p.sh. ato që kanë të bëjnë me detyra të politikës monetare (neni 161), që prej Bankës së Shqipërisë do t’i transferohen Bankës Qendrore Europiane (me futjen në eurozonë). Po e mbyllim këtu këtë listë çështjesh duke qenë të bindur se diskutimi i hapur vlen edhe për mjaft probleme të tjera. Aq më tepër që Kushtetuta e Republikës së Shqipërisë, e shkruar dhe e debatuar 13 vjet më parë, e miratuar me referendum popullor, sidomos pas “improvizimit” në Kuvend të ndryshimeve kushtetuese (2008), ka nevojë për analizë të detajuar, për diskutim të specializuar e publik, për të pasqyruar jo thjesht nevojat aktuale, por dhe të ardhmen e afërt të vendit, perspektivat e tij në kuadër të vetë procesit të anëtarësimit në BE.