Rishikimi i Procesit Ligjvënës (Kreu IV, Pjesa III)

A është momenti për një reformë kushtetuese? Nëse po, cili do të ishte objekti i kësaj reforme?

Moderatorët: Dr. Arta Vorpsi, Prof. Asoc. Dr. Sokol Sadushi

Rishikimi i Procesit Ligjvënës (Kreu IV, Pjesa III)

PostimNga Ylli Bufi » e Diel Shtator 29, 2013 11:14 am

Ligjet janë rezultat i një procesi kompleks ndërveprimi dhe bashkëpunimi të institucioneve të ndryshme që marrin pjesë në procesin legjislativ. Organizimi i këtij procesi bazohet në dispozitat kushtetuese, të cilat caktojnë kompetencat dhe të drejtat e subjekteve që marrin pjesë në një proces ligjvënës, si dhe fazat kryesore të tij.
Normat kushtetuese dhe rregullatore të procesit ligjvënës, megjithëse karakterizohen si norma proceduriale dhe organizative, në fakt përmbajnë një kuptim më të gjërë, që lidhet me sistemin politik të qeverisjes së vendit, në veçanti të raporteve midis qeverisë dhe parlamentit, por gjithashtu ato ndikohen nga marrëveshjet politike, nga raportet e forcave midis grupeve të ndryshme politike dhe nga vetë mënyra dhe korrektësia e zbatimit të këtyre normave.
Rregulloret parlamentare kanë një autonomi rregullimi, por normat që rrjedhin nga një hapësirë e tillë duhet, në përmbajtje, të jenë integruese, plotësuese dhe zhvilluese të dispozitave kushtetuese dhe jo në kundërshtim me to. Sipas eksperiencave të vendeve të ndryshme demokratike dallohen raste të kushtetutave ku kjo hapësirë është e kufizuar: është rasti i kushtetutave të quajtura «rigide», strikte, për shëmbull kushtetuta franceze, si dhe raste ku kjo hapësirë është e gjerë, për shëmbull, rasti i Kushtetutës së Shqipërisë. Në nenin 75 të Kushtetutës thuhet se “Kuvendi organizohet dhe funksionon sipas rregullores së miratuar nga shumica e të gjithë anëtarëve”, si e tillë rregullorja e Kuvendit mbetet një akt që rregullon funksionimin e brëndshëm të Kuvendit.
Procesi i hartimit dhe miratimit të projektligjeve zhvillohet përmes një shumëllojshmërie formash dhe metodash, megjithatë hapat kryesore të këtij procesi janë: hartimi paraprak, konsultimi midis autoriteteve qeveritare, konsultimi me aktorët jashtë qeverisë, diskutimi dhe miratimi nga Këshilli i Ministrave, procedura parlamentare, shpallja nga Presidenti dhe botimi në gazetën zyrtare. Kur flitet për procesin ligjvënës zakonisht nënkuptohet pjesa e procedurës parlamentare. Në fakt, ajo është një hallkë e procesit legjislativ, e lidhur në zinxhir me hallkat e tjera. Pjesa e parë e procesit legjislativ, deri në fillimin e procedurës parlamentare, realizohet nga Këshilli i Ministrave.
Në Kushtetutë Procesi ligjvënës rregullohet me nenet 81 deri 85, të cilat janë pjesë e kreut të IV, të Pjesës së III të Kuvendit. Për mendimin tim, pjesa e procesit legjislativ në Kushtetutë është e paplotë. Duke patur në dukje një karakter thjesht procedurial, mjaftë çështje i lihen rregullores së Kuvendit. Në procesin ligjvënës një rëndësi të veçantë marrin raportet Kuvend – Qeveri, të cilat nuk mund rregullohen vetëm përmes Rregullores së Kuvendit. Për këtë arësye do të ishtë me vend që disa momente kryesore të procesit ligjvënës të rregulloheshin përmes dispozitave kushtetuese.

Disa sugjerime konkrete:

1. Së pari, sugjerojmë që do të ishtë racionale që në Kushtetutë të bëhej përkufizimi i fushës së ligjit. Nga praktika e deritanishme legjislative ka raste kur çështje të rregulluara në ligjet e miratuara mund të ishin objekt i akteve nënligjore, si dhe e kundërta, norma në aktet nënligjore (psh tek financat) nuk duhet të ishin pjesë e aktit nënligjor, por e ligjit. Janë të shumta nenet përmbajtja e të cilave duhej tu përkiste akteve nënligjore. Këto anomali mund të shmangeshin nëse dispozitat kushtetuese do të përmbanin përkufizimin e fushës së ligjit. Nga ana tjetër, përkufizimi i fushës së ligjit shoqërohet prej njohjes së një pushteti autonom të akteve nënligjore. Ajo që nuk është fushë e ligjit është fushë e aktit nënligjor. Pra, qeveria mund të marrë vendime për gjithçka që nuk është përfshirë në fushën e ligjit. Në këtë mënyrë, nëpërmjet pushtetit të akteve nënligjore i jepen ekzekutivit një numër të gjërë kompetencash, jo vetëm në zbatim të ligjit, por gjithashtu në fushat a priori të përjashtuar prej fushës së ligjit. Mund të pretendohet se një e tillë në kushtetutë rregullohet nëpërmjet ligjit 118/2. Në praktikë është vënë re se ky nen nuk ka gjetur zbatim sepse në mënyrën se si është formuluar besoj se është unik në kushtetutat e vendeve evropiane dhe si i tillë edhe i pazbatueshëm.
Pra, dallohen pushteti i akteve nënligjore në zbatim të ligjit dhe pushteti “autonom” i akteve nënligjore, që buron prej përjashtimit të një numër çështjesh prej fushës së ligjit.
Një shëmbull që mund të mbahet në konsideratë është përvoja e reformës kushtetuese franceze e vitit 2008, që bëri përkufizimin e fushës së ligjit në nenin 34 të saj; ndërsa neni 37 i kushtetutës franceze është plotësues i nenit 34: ai përcakton fushën e akteve nënligjore që mund të marrë qeveria.

2. Përkufizimi i fushës së ligjit i hap rrugë procedurës së papranueshmërisë legjislative, praktikë kjo e panjohur deri tani për Kuvendin, por tepër e përdorur në parlamentet e vendeve të tjera më përvojë demokratike. Dispozitat tona kushtetuese, për pasoje edhe ato të Rregullores së Kuvendit njohin vetëm rastet e papranueshmërisë financiare dhe të rregullave të shkrimit ligjor. Sipas këtyre dispozitave, asnjë projektligj joqeveritar që bën të nevojshme rritjen e shpenzimeve të buxhetit të shtetit ose që pakson të ardhurat, nuk mund të miratohet pa marrë mendimin e Këshillit të Ministrave, i cili duhet të shprehet brenda 30 ditëve nga data e marrjes së projektligjit. Në rastin e papranueshmërisë legjislative kryetari i parlamentit në fillim të procedurës legjislative duhet të deklarojë të papranueshëm edhe projektligjet dhe amendamentet e deputetëve, që nuk i përkasin fushës së ligjit. Në rast të mosmarrëveshjeve për papranueshmërinë midis qeverisë dhe kryetarit të parlamentit, si rregull duhet të shprehet gjykata kushtetuese. Natyrisht, kjo të kërkonte ndryshimet përkatëse të kushtetutës,

3. Ligji përkufizohet si akti i vendosur nga parlamenti dhe i shpallur nga Presidenti i Republikës. Të gjithë ligjet nuk janë identikë, dhe as të vendosur të gjithë në të njëjtin plan. Nga pikpamja formale dhe hierarkike, kushtetuta dallon ligjin e zakonshëm (me shumicë të thjeshtë), ligjin organik dhe ligjin kushtetues, që karakterizohen nga mënyra e hartimit të tyre, veçanërisht nga procedura legjislative e ndjekur në parlament për miratimin e tyre. Në Kushtetutën e Shqipërisë mungon dispozita që duhet të bëj një përcaktim të tillë.

4. Rezoluta është një akt nëpërmjet të cilit parlamenti shpreh një opinion mbi një çështje të caktuar dhe kërkon, përvec shprehjes së vullnetit edhe kërkesa për të marrë veprime të caktuara nga organet përkatëse për të përmbushur objektivat e vëna nga ligjvenesi .Votimi i rezolutave përbën një rrugë afirmimi të parlamentit, që i lejon atij të ushtrojë një mënyrë shprehje të dallueshme prej mënyrës legjislative. Rezolutat mund të propozohen nga deputetë, komisione apo grupe parlamentare. Ato depozitohen, shpërndahen, dhe ridërgohen në komisione përpara se të futen në rendin e ditës, por ato nuk i nënshtrohen kontrolleve të pranueshmërisë si në rastin e ligjeve. Kur rezoluta i drejtohet qeverisë, ajo i dërgohet paraprakisht edhe kryeministrit, i cili jep gjykimin e tij para se rezoluta të futet në rendin e ditës. Rezoluta futet në rendin e ditës me vendim të Konferencës së kryetarëve.
Në praktikën e punës së Kuvendit, bazuar në rregulloren e tij, përdoret miratimi i Rezolutave, sidomos kur është fjala për vlerësimin e punës së institucioneve të pavaruara që raportojnë për punën e tyre para Kuvendit. Një praktikë e tillë nuk mund të bazohet në dispozitat e rregullores së Kuvendit, ajo duhet të mbështetet në dispozita kushtetuese.

5. Në kushtetutë (neni 83, pika 2 dhe 3) flitet për procedurën e përshpejtuar të shqyrtimit të projektligjeve, por nuk përcaktohet cila është procedura normale, e zakonshme. Në kushtetutë duhet të thuhet se projektligji përfshihet në programin e punës së Kuvendit vetëm pasi teksti i tij është bërë publik. Fillimisht projektligji shqyrtohet në komisionet parlamentare dhe pastaj në seancë plenare. Projektligjet nuk mund të përfshihen në kalendarin e punimeve të Kuvendit pa kaluar të paktën dy javë nga data e paraqitjes së tyre, me përjashtim të rasteve kur Kuvendi vendos të ndjek një procedurë të përshpejtuar. Nëse këto përcaktime do të ishin në dispozita kushtetuese, Kuvendi do të kishte kohën e nevojshme për shqyrtimin e projektligjeve duke shmangur gjithashtu presionin e Qeverisë për të shkurtuar afatet e kërkuara në procedurat ligjvënëse.

6. Procesi ligjvënës e ka burimin e tij në të drejtën e nismës, e cila përcaktohet në dispozita kushtetuese. Nisma legjislative paraqitet në dy forma: në nismën e projektligjeve, në kuptimin e mirëfilltë të fjalës, e cila ushtrohet në formën e projektligjeve, dhe në nismën e derivuar prej së parës, e cila ushtrohet duke i u referuar projektligjeve në procesin e shqyrtimit. Nisma e derivuar përbën të drejtën e amendamentit. Këto dy forma të nismës ndahen midis qeverisë dhe anëtarëve të parlamentit. Ndërmjet këtyre dy formave të nismës, në praktikë, parlamentarët duket se preferojnë në mënyrë tepër të dukshme të drejtën e amendamentit, se sa të drejtën e nismës së projektligjeve. Në procesin ligjvënës, kjo përbën kontributin e tyre më të rëndësishëm. Duke qënë se kemi të bëjmë me një aspekt të përgjithshëm të procesit të ligjvënies, mendojmë se rregullimi saj me dispozita kushtetuese është i nevojshëm.

7. Krahas së drejtës së nismës, është dhe e drejta e tërheqjes së saj. Kjo vlen si për qeverinë ashtu dhe për deputetët. Doktrina e pranon në mënyrë unanime mundësinë e tërheqjes së projektligjeve prej të njëjtave subjekte që kanë bërë paraqitjen e tyre. Ajo që diskutohet është çështja se deri në cilën fazë projekligji mund të tërhiqet. Kur komisioni e ka paraqitur projektligjin në seancë plenare, ai nuk është më në disponibilitetin e propozuesit; në këtë rast tërheqja duhet të ketë konsensusin e seancës, ose të paktën nuk duhet të kundërshtohet prej saj. Në këto raste duhet që tërheqja e projektligjit të mos shkaktojë një votim të seancës plenare për të evituar problemet delikate që mund të rridhnin prej kësaj. Sipas disa eksperiencave të tjera, qeveria mund të tërheqë një projektligj në çdo moment deri në miratimin e tij përfundimtar nga parlamenti.
Tërheqja e nismës në rregulloren e Kuvendit të Shqipërisë rregullohet në nenin 72: “Nismëtari i projektligjit ose i projektvendimit mund ta tërheqë projektin e tij deri në çastin kur ai nuk është votuar në parim në seancë plenare”. Tërheqja mund të bëhet nëpërmjet një vendimi të qeverisë ose të një deklarate të bërë nga një anëtar i saj në seancë plenare. Por shpesh veprohet në mënyrë implicite kur qeveria kënaqet të tërheq projektin prej rendit të ditës. Në të njëjtën mënyrë veprohet edhe për tërheqjen e një ose të disa neneve të një projektligji në bazë të konfirmimit të ministrit të fushës përkatëse. Ky është një moment i rëndësishëm në raportet Kuvend – Qeveri. Prandaj mendoj se duhet që kjo të rregullohet me dispozitë kushtetuese.
Ylli Bufi
 
Postime: 6
U regjistruat në këtë grup: e Hënë Prill 15, 2013 6:26 pm
Emri Mbiemri: Ylli Bufi
Titulli: Doktor i Shkencave

Rikthehu tek Reforma Kushtetuese - një domosdoshmëri e kohës?

Kush është në linjë?

Përdoruesit që shohin aktualisht këtë forum: Nuk ka përdorues të regjistruar dhe 0

cron