Kujt i shërben reforma territoriale

Nga Plarent Ruka, botuar në Panorama Online, 3 mars 2014

Reforma administrative territoriale, e cila drejtohet nga Komisioni i posaçëm i Kuvendit për Reformën Administrative Territoriale, ka një rëndësi të madhe politike dhe kushtetuese. Ajo në të njëjtën kohë u shërben reformave transformuese të Shqipërisë në kuadër të procesit të integrimit europian. Kuadri kushtetues dhe ai integrues duhet të shërbejnë edhe si kornizat në të cilat kjo reformë duhet të iniciohet, debatohet, formulohet dhe miratohet. Kushtetuta e Shqipërisë, në pjesën e gjashtë të saj (nenet 108-115), vendos rregullat kryesore të organizimit dhe funksionimit të qeverisjes vendore. Neni 108, paragrafi 2, përcakton disa kritere të natyrës materiale në lidhje me strukturën e ndarjes administrative të vendit, e cila duhet t’i përgjigjet zhvillimit ekonomik të territorit dhe lidhjeve historike, si dhe një kriter të natyrës formale, sikurse është procesi i marrjes së mendimit të popullsisë vendase.

Përpos këtyre kritereve, ligji nr. 8652, datë 31.7.2000 “Për organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore”, i ndryshuar, përcakton procedurën e riorganizimit administrativ territorial në nenet 63-70. Duke qenë se Shqipëria po ndjek rrugën e integrimit nëpërmjet përshtatjes së legjislacionit dhe nivelit të qeverisjes me rregullat e Bashkimit Europian, është e rëndësishme që reformat strukturore të përqasen me standardet e tij. Raporti i Bashkimit Europian mbi progresin e Shqipërisë për vitin 2013 e konsideron reformën territoriale administrative të pamjaftueshme dhe konstaton se njësitë e qeverisjes vendore, sidomos ato me burime të pakta njerëzore dhe financiare, kanë vështirësi në zbatimin e legjislacionit dhe të programeve të zhvillimit. Kjo panoramë paraqitet edhe në raportin e progresit për vitin 2012. Gjithsesi, për këtë nuk mund të fajësohet vetëm qeverisja vendore, pasi po sipas këtij raporti, procesi i decentralizimit të pushtetit nuk është shoqëruar me transferimin e kapaciteteve administrative dhe financiare nga ana e qeverisjes qendrore. Në këto kushte, ka shumë arsye për të filluar një reformë e cila duhet të mbështesë demokracinë vendore dhe decentralizimin fiskal dhe, mbi të gjitha, duhet të mbështesë përpjekjet për një qeverisje të efektshme, transparente e gjithëpërfshirëse, të depolitizuar dhe të pakorruptuar.

Reforma territoriale konsiston jo vetëm në një proces teknik, por veçanërisht në një proces të mirëfilltë politiko-kushtetues, ku teza kryesore e diskutimit mbetet ndarja e pushtetit në drejtimin horizontal dhe atë vertikal. Në drejtimin horizontal, riorganizimi mund të realizohet nëpërmjet krijimit të rajoneve vendore, duke përqendruar tek ato kompetenca të cilat aktualisht ushtrohen prej bashkive dhe komunave, apo nëpërmjet riorganizimit territorial me ndryshim kufijsh i cili në mënyrë faktike (duke bërë bashkime ose shkrirje njësish ekzistuese) i transferon disa prej vendimeve nga 385 njësi vendore në një numër më të vogël prej tyre. Në këtë mënyrë pushteti vendor ushtrohet po nga njësitë e qeverisjes vendore, të cilat kontrollojnë territore më të mëdha. Në drejtimin vertikal, diskutimi përqendrohet në mënyrën se si do të ndahet pushteti ndërmjet njësive të qeverisjes qendrore dhe vendore. Në të dyja drejtimet kemi të bëjmë me reformë administrative, por theksi në reformën që ka nisur duket të jetë kryesisht në drejtimin horizontal.

Sikurse ndodh në çdo vend demokratik, është normale që në ndarjen e pushtetit të krijohen tensione të natyrës politike. Megjithatë, filozofia politike më e përshtatshme që duhet të udhëheqë këtë proces që nga nisja e deri në zbatim është amortizimi i tensioneve të panevojshme. Pjesëmarrja në vendimmarrje e sa më shumë aktorëve të interesuar nuk është vetëm një detyrim ligjor dhe kushtetues, por është një instrument procedural për garantimin e pranimit dhe zbatimit të reformës. Procesi i reformës dhe rezultati i saj mund të ndihmohen nga një parim shumë i rëndësishëm i së drejtës administrative: parimi i subsidiaritetit. Në nenin 2(15) të ligjit për qeverisjen vendore parimi i subsidiaritetit përkufizohet si parimi i kryerjes së funksioneve dhe ushtrimit të kompetencave në një nivel qeverisjeje sa më pranë shtetasve. Ky lloj kuptimi është i huazuar kryesisht nga e drejta kishtare, e cila, duke filluar me qarkoren papale Rerum Novarum të lëshuar nga Papa Leo XIII në vitin 1891, synonte të ulte nivelin e centralizimit të Kishës Katolike dhe të fuqizonte rajonet, në kushtet kur mjetet e komunikimit ishin ende primitive dhe Kisha po humbte kontaktin me banorët e vendeve të largëta. Më pas ky parim u përshtat për disa sisteme ligjore, sidomos ato të shteteve federale, për të rregulluar vendimmarrjen ndërmjet shtresave të shumta të aparatit burokratik. Megjithatë, po t’i nënshtrohet një interpretimi të zgjeruar, parimi i subsidiaritetit i parashikuar në legjislacionin shqiptar, krahas afërsisë fizike me shtetasit, nënkupton edhe afërsinë me interesat e tyre. Në këtë vështrim, ky parim mund të bëhet produktiv për reformën administrative, veçanërisht nëse ajo do të synojë përqendrimin e pushtetit në më pak njësi vendore (pra duke larguar qeverisjen vendore nga njësitë ku ushtrohet aktualisht) apo duke përqendruar pushtetin e tyre nëpër rajone.

Ky interpretim i parimit të subsidiaritetit gjen mbështetje edhe nga e drejta e Bashkimit Europian. Në nenin 5(3) të Traktatit mbi Bashkimin Europian përcaktohet se sipas parimit të subsidiaritetit, nëse propozohet një akt ligjor i cili nuk bën pjesë në fushat për të cilat BE-ja ka kompetencë ekskluzive, institucionet e BE-së mund ta miratojnë atë vetëm nëse dhe për aq sa objekti i aktit të propozuar nuk mund të arrihet mjaftueshëm nga shtetet anëtare, si në nivel qendror, rajonal, apo lokal, por mund të arrihet më mirë në nivelin e BE-së po të merren parasysh shkalla dhe efekti i aktit të propozuar. Sipas këtij kuptimi, organet vendimmarrëse kur ushtrojnë një kompetencë e cila mund të ushtrohet si në nivel qendror, ashtu edhe vendor, duhet ta ushtrojnë kompetencën në nivelin në të cilin objektivat realizohen në mënyrën më optimale të mundshme. Pra, fokusi sipas këtij parimi nuk është tek afërsia fizike me shtetasin, e cila, sikurse ka treguar eksperienca shqiptare, jo doemos është më e mirë, por te cilësia optimale e arritjes së një objektivi ligjor, që mund të jetë ofrimi i një shërbimi të caktuar, rregullimi dhe planifikimi i territorit, hartimi i politikave rajonale ekonomike, sociale, të punësimit etj.

Një kuptim i ngjashëm del edhe nga preambula e Kartës Europiane të Autonomisë Vendore, e ratifikuar nga Shqipëria, e cila kërkon që qeverisja vendore të jetë jo vetëm afër qytetarit, por edhe efektive. Në këtë mënyrë, parimi i subsidiaritetit nënkupton që autoriteti qendror duhet të ushtrojë funksione ndihmëse ndaj autoriteteve vendore, dhe të ndërhyjë për të ofruar ato detyra të cilat nuk mund të kryhen në mënyrë efektive prej tyre. Nëse ky kuptim i parimit të subsidiaritetit merret në konsideratë gjatë reformës territoriale, konsensusi politik mund të arrihet më lehtë, sepse sipas këtij parimi, pushteti duhet të ushtrohet në nivelin më të efektshëm të mundshëm, dhe për këtë nuk mund të ketë asnjë palë kundër.

Parimi i subsidiaritetit e ndihmon reformën territoriale në dy këndvështrime. Në këndvështrimin dinamik, procesi i reformimit, i cili përfshin debatin dhe negocimin ndërmjet aktorëve të interesuar deri në formulimin e një qëndrimi të përbashkët, mund ta marrë në konsideratë parimin e subsidiaritetit si një emërues të përbashkët për interesat e të gjithë palëve, pasi i orienton ato drejt përcaktimit të nivelit optimal të ushtrimit të pushtetit vendor dhe përcaktimit të kompetencave përkatëse. Në këndvështrimin statik, parimi i subsidiaritetit i shërben ushtrimit të kompetencave ndërmjet organeve të ndryshme të pushtetit pasi reforma të ketë hyrë në fuqi. Si i tillë, ai ndihmon në ushtrimin e kompetencave në mënyrën më efektive të mundshme, duke shërbyer kështu si një garanci afatgjatë në shërbim të së mirës së qytetarëve. Ky është edhe standardi drejt të cilit është orientuar qeverisja në BE.

Rezultati i kësaj reforme do të ishte krijimi i një sistemi administrativ vendor që ushtron kompetenca në nivelin më të efektshëm të mundshëm dhe në arritjen e një niveli optimal të qeverisjes vendore. Deri më sot, me gjithë numrin e madh të njësive të qeverisjes vendore, ky rezultat nuk është arritur, pasi decentralizimi i tepërt nuk e bën më optimal sistemin, por edhe decentralizimi i mangët nuk e ndihmon atë. Prandaj, fokusi i reformës administrative territoriale duhet të vendoset te rritja e efektivitetit të qeverisjes nëpërmjet ndërtimit të një sistemi ku vendimet merren në nivelin më optimal, pra më mirë për qytetarin. Niveli i efektivitetit të qeverisjes nuk matet nga afërsia me shtetasin, por nga niveli dhe shkalla e zbatimit të ligjshmërisë, transparenca, gjithëpërfshirja, për arritjen e të cilave kërkohet një administratë publike e aftë, e paguar mirë, e pakorruptuar dhe e depolitizuar. Për këto shkaqe, procesi i reformimit duhet të jetë i hapur ndaj integrimit në Bashkimin Europian dhe të mbështetet në parimet politiko-kushtetuese, e veçanërisht, në parimin e subsidiaritetit, si një garanci më shumë për qytetarin.

*Doktorant për të Drejtën Europiane, Gjermani