Për një qasje më tërësore dhe gjithëpërfshirëse të Reformës Administrative Territoriale

Nga Ylli Bufi, Shtetiweb

Konferenca për Reformën Administrative Territoriale e organizuar nga qeveria ishte një pikë nisje e mirë për të siguruar suksesin e një prej reformave më të rëndësishme të vëndit. Qeveria ka nisur punën për ngritjen e kantjerit të kësaj reforme. Këto ditë ajo po konsulton një projektligj “Për kriteret dhe metodologjinë që do të ndiqet për ndarjen e re administrativo-territoriale të Republikës së Shqipërisë”, të pregatitur nga Ministri për çështjet vendore. Kështu po merr formë edhe vizioni i qeverisë për përmbajtjen e Reformës.

Nga shqyrtimi i këtij dokumenti duket se Reforma do të fokusohet kryesisht në propozimin e një ndarje të re territoriale, duke lënë të paqartë se çfarë tjetër duhet të bëhet për të realizuar objektivin kryesor të reformës: “për rritjen e efiçencës administrative, profesionale dhe teknike të qeverisjes vendore për të ofruar shërbime më të mira për qytetarët”. Ndarja administrative – territoriale padyshim përbën një element shumë të rëndësishëm të qeverisjes vendore, por rritja e efiçencës administrative, profesionale dhe teknike të qeverisjes vendore për të ofruar shërbime më të mira për qytetarët, kërkon edhe marrjen e masave të tjera për reformimin e sistemit të qeverisjes vendore. Gjykoj se vlerësimi dhe reformimi i modelit të qeverisjes vendore duhet të preki të tre faktorët formësues të tij:

            a) nivelet e qeverisjes vendore dhe madhësinë e ndarjeve administrative territoriale, (faktori i efiçiencës)

            b) shkallën e decentralizimit të funksioneve të qeverisjes, e decentralizimit fiskal dhe raportet me pushtetin e dekoncetruar, (faktori i demokratizimit)

            c) mënyrën e zgjedhjeve të organeve të qeverisjes vendore. (faktori i legjitimitetit)

Fragmentimi i sistemit të sotëm të qeverisjes vendore ka patur një impakt të dukshëm negativ në efiçiensën e qeverisjes vendore, por nuk është kjo arësyeja e vetme që spjegon nivelin e pakënaqshëm të qeverisjes së sotme vendore. Mjafton të përmëndim që numri i sotëm i banorëve për njësi vendore në Shqipëri është mbi mesataren e vendeve të Bashkimit Evropian, të cilat janë modele të parapëlqyeshme prej nesh. Në këto vende në përputhje me stadin e zhvillimit ekonomik dhe social janë kryer herë pas here reforma të ndarjes territoriale, që kanë çuar në zmadhimin së njësive administrative. Këtë duhet të bëjmë edhe ne. Zhvillimet e këtyre 20 viteve kanë bërë të domosdoshme optimizimin e madhësive të njësive të qeverisjes vendore.

Por synimi për rritjen e efiçencës administrative, profesionale dhe teknike të qeverisjes vendore për të ofruar shërbime më të mira për qytetarët nuk mund të arrihet vetëm përmes zmadhimit të njësive qeverisëse vendore. Reforma domosdoshmërisht duhet shoqëruar me thellimin e decentralizimit të mjaft funksioneve që i takojnë qeverisjes vendore, por që ende vazhdojnë të jenë në duart e pushtetit qëndror. Tashmë shumica e funksioneve të drejtorive të dekoncetruara të dikastereve qëndrore në aspektin e administrimit të tyre duhet tu kalojnë organeve të qeverisjes vendore, ndërsa aspektet e kontrollit të zbatimit të funksioneve duhet të vazhdojnë të mbeten si atribute të organeve të dekoncetruara të pushtetit qëndror.

Nëse Reforma do të përfshinte të gjitha këto aspekte të decentralizimit do të duhej që Qeveria të pregatiste ndryshime të rëndësishme ligjore në një numër aktesh ligjore, që nga Kushtetuta, Ligji për ndarjen administrative territoriale, Ligji për organizimin dhe funksionimin e qeverisjes vendore, Ligji i Prefektit, Ligji për planifikimin e territorit, Ligji për menaxhimin e sistemit buxhetor, Ligji për organizimin dhe funksionimin e administratës shtetërore, Ligji për sistemin e taksave vendore, Kodi zgjedhor dhe deri në Ligjin i ri për Rajonet. Në metodologjinë e propozuar nga Qeveria nuk bëhet fare fjalë për pregatitjen e këtyre ndryshimeve ligjore.

Për të reformuar në tërësi modelin aktual të qeverisjes vendore, në veçanti edhe madhësinë e njësive qeverisëse, duhet të mbahen parasysh:

Së pari, specifikat e vendit tonë, që lidhen me territorin, zhvillimin social-ekonomik, resurset natyrore, infrastrukturën, lëvizjet demografike, traditat kulturore, etj. :

–       Një vënd i vogël me popullsi 4 milion banorë dhe sipërfaqe 28 mijë km,

–       Terreni është ¾ malor,

–       Popullsia rreth 50% në fshat,

–       Lëvizje të konsiderueshme të popullsisë nga zonat rurale në ato urbane,

–       Rrjeti relativisht i prapambetur i rrugëve, sidomos në zonat malore.

–       Diversiteti i popullsisë sipas krahinave,

–       Pabarazi në zhvillimin ekonomik dhe social të zonave fushore dhe malore.

Së dyti, modelet dhe përvojat e vendeve të tjera evropiane, sidomos ato që janë të afërta ose kanë ngjashmëri me specifikat e vëndit tonë.

Së treti, traditën dhe përvojën e qeverisjes vendore të grumbulluar gjatë gjithë historisë 100 vjeçare të shtetit shqiptar.

Duke i konsideruar këta tre faktorë, do të vlerësoja si përcaktues faktorin e parë dhe të tretë (specifikat e vendit), ndërsa faktorin e dytë si faktor orjentues. Në diskutimet e deritanishme, ndoshta për shkak të procesit të integrimit evropian apo të predominimit të studimeve të bazuara mbi modelet e vendeve të huaja, të krijohet përshtypja se faktori i dytë konsiderohet si përcaktues. Nëse është kështu, kjo do të ishtë një qasje e gabuar. Duke vlerësuar më shumë dy faktorët e tjerë, unë do të theksoja faktorin e parë, që lidhet me veçoritë natyrore, demografike, ekonomike dhe sociale të vëndit. Tradita dhe përvoja (faktori i tretë) kanë ndikim sidomos në zakonet dhe mentalitetin qeverisës.

Pikërisht kjo është qasja që portali Shtetiweb po aplikon në projektin për të dhënë një “propozim nga poshtë” të ndarjes administrative territoriale të vëndit. Nëpërmjet konsultimeve publike synohet formulimi i një propozimi alternativ, që do të ishte një kontribut në gjetjen e një zgjidhje sa më të gjithëpranueshme.

Duke gjykuar nga projektligji në proces duket që qeveria preferon të vendos “Rrethin” në qëndër të modelit të ri të qeverisjes vendore. Për shumicën e shqiptarëve “rrethi” është familjar sepse lidhet me “Komitetet Ekzekutive të Rretheve” të sistemit të kaluar monist, të cilat ishin organe me kompetenca të gjëra për të zgjidhur të gjitha nevojat jetike të qytetarëve. Kjo është arësyeja pse deri pak vitesh statusi i “Rrethit” përdorej në jo pak raste si një premtim elektoral. Pas viteve ’90 në gjithë vendin u krijuan disa rrethe të reja, por që natyrisht nuk sollën asnjë ndryshim në jetën e qytetarëve të tyre. Komitetet Ekzektive të Rretheve kishin kompetenca të plota të deleguara nga Shteti monist i asaj kohe, ku gjithçka ishte shtetërore dhe e centralizuar. Analogjitë që bëhen me ato struktura nuk mund të kenë bazë krahasimi. Nëse krahasimin e bëjmë vetëm nga pikpamja territoriale, edhe kjo është përsëri e gabuar sepse “Rrethet” atëherë përbënin niveli i tretë të qeverisjes vendore (lagjet, qytetet, fshatrat dhe lokalitetet përbënin nivelin e parë dhe të dytë të qeverisjes vendore). Edhe nëse pranojmë t’i referohemi rretheve si territor, lind pyetja: Cilave rrethe? Sipërfaqet e rretheve tradicionale janë shumë herë më të mëdha se sipërfaqet e rretheve të krijuara pas viteve ’90. Pra, rrethet nuk mund të merren si bazë, as si referim territorial, për krijimin e njësive të reja të qeverisjes vendore.

Sot Shqipëria ka një sistem të qeverisjes vendore me dy nivele: bashkitë, komunat dhe qarqet. Mendimi i përgjithshëm është që përsëri qeverisja vendore të jetë në dy nivele, me dallimin që qarqet të konsiderohen Rajone, ndërsa bashkitë dhe komunat të njësohen me emrin Bashki (sepse është fjalë shqip). Madhësia e Rajoneve dhe Bashkive (popullsia, sipërfaqja) do të jetë respektivisht më e madhe se e njësive ekzistuese mbi bazën e kritereve të pranuara, por që nuk mund të jenë detyrime ligjore.

Madhësia e njësisë së qeverisjes vendore (popullsia dhe sipërfaqja) duhet të kushtëzohet prej “distancës” së saj nga “poshtë” (banorët) dhe nga “sipër” (qeverisja qëndrore). Kur rritet madhësia e njësive të qeverisjes vendore, fizikisht rritet “distanca” e tyre nga banorët dhe ato përafrohen më shumë me qeverisjen qëndrore. E kundërta ndodh kur dimensionet e tyre bëhen më të vogla, ato u afrohen banorëve dhe distanca e tyre nga qeverisja qëndrore bëhet më e madhe. Synimi është që organet e qeverisjes vendore të nivelit të parë të mos jenë “të larguara” nga banorët; për të rregulluar “distancën” nga pushteti qëndror shërbejnë Rajonet (niveli i dytë i qeverisjes vendore). Ato janë më pranë pushtetit qëndror. Nisur nga ky arsyetim, analiza “e zonave funksionale”, e vendosur në Metodikën e propozuar, përbën qasjen dhe mjetin më të mirë për optimizimin e madhësisë së njësive të reja të qeverisjes vendore.

Qasja dhe kriteret për optimizimin e madhësisë së njësive të qeverisjes vendore, nuk mund të merren të shkëputura nga atributet (funksionet) e tyre. Atributet e organeve të qeverisjes vendore të nivelit të parë duhet të jenë të lidhura kryesisht më kryerjen e shërbimeve ndaj banorëve (prandaj është e rëndësishme distanca e tyre nga banorët), ndërsa atributet e organeve të qeverisjes vendore të nivelit të dytë janë të lidhura kryesisht me administrimin e territorit, zhvillimin e tij ekonomik e social dhe me nevojën e koordinimit të qeverisjes vendore me atë qëndrore (prandaj është e domosdoshme nevoja e pasjes së nivelit të dytë të qeverisjes vendore).

Optimizimi i madhësisë së njësive të qeverisjes vendore është një punë mjaft komplekse dhe si e tillë ajo duhet të jetë parasëgjithash gjithëpërfshirëse. Ajo duhet të mbështetet në platforma politike dhe metodika profesionale, që përmbajnë kritere të përgjithshme apo specifike. Kriteret janë norma të brëndëshme, implicite ose eksplicite mbi të cilat bazohen vlerësime dhe gjykime subjektive. Ato, si në këtë rast, janë më shumë arsyetime përgjithësisht të pranuara për të vlerësuar fakte dhe situata që janë të ngjashme ose të përafërta, me synim gjetjen e zgjidhjeve më optimale. Kriteret mund të rekomandohen edhe si rregulla, gjithësesi jo rigoroze për tu zbatuar, prandaj formulohen në mënyrë që të përmbajnë hapësira tolerance dhe mundësi të përjashtimeve nga rregulli. Si të tilla ato nuk mund të formulohen si detyrime ligjore. Inisiativa e qeverisë për të përcaktuar me ligj “kriteret dhe metodologjinë që do të ndiqet për ndarjen e re administrativo – territoriale të Republikës së Shqipërisë” synon që kriteret dhe metodologjinë që ajo dëshiron të zbatojë për reformën administrative territoriale të konsiderohen detyrime ligjore. Kelsen ka shkruar se një ligj që formulon vetëm rekomandime nuk është një ligj, por “diçka që është në formën e së drejtës pa përbërë një normë juridike”. Për më tepër, projektligji i hartuar nga Ministri për çështjet vendore, përveç kritereve përmban çështje që mund të konsiderohen si pjesë e një programi të punës së qeverisë. Si i tillë projektligji i propozuar për reformën nuk mund të konsiderohet as si një ligj orjentimi, kategori kjo që përfshin aktet që formulojnë direktiva dhe rekomandime të parlamentit që duhet të mbahen parasysh nga qeveria, siç janë rastet e Strategjive të zhvillimit ekonomik të vendit. Një ligj i tillë vetëm se do t’i priste rrugën një procesi gjithpërfshirës, kaq shumë të nevojshëm për këtë reformë.

Në këto 20 vjet është folur shumë për decentralizimin, por është bërë shumë pak. Kjo përbën dhe arësyen kryesore të “falimentimit” të sistemit të sotëm të qeverisjes vendore. Prandaj thellimi i decentralizimit dhe riorganizimi i strukturave të dekonçetruara të pushtetit qëndror duhet të jenë pjesë përbërëse e kësaj reforme. Ndryshe do të kemi vetëm një hartë të re, por me të njëjtat probleme.